Reclamación sobre la demora en la publicación del Real Decreto 954/2015 en el BOE

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

RESOLUCIÓN
S/REF: 001-015186
N/REF: R/0317/2017
FECHA: 25 de septiembre de 2017
ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación presentada con entrada el 4 de julio de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente y en los archivos de este Consejo de Transparencia, se solicitó el 20 de marzo de 2017 a la AGENCIA ESTATAL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO, perteneciente al MINISTERIO DE PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES la siguiente información:
   • 1.- Que se me informe si por parte del Gobierno se siguió el mismo cauce ordinario de remisión a la Agencia Estatal del referido Real Decreto 954/2015 para su publicación en el B.O.E. que con respecto al resto de normas del mismo rango aprobadas en el Consejo de Ministros del día 23 de octubre, o si se actuó en algún sentido, procedimiento o plazo de forma diferente.
   • 2.- En el caso de que se produjera una tramitación inusual por parte del Gobierno, que se me informe qué día tuvo entrada efectiva en la Agencia Estatal la comunicación, certificación, orden de publicación, o como sea que se denomine, del Gobierno con respecto al citado Real Decreto 954/2015. Así como, en su caso, las razones o explicaciones aducidas por el Gobierno y a través de qué órgano se llevaron a cabo.
   • 3.- En el caso de que la tramitación por parte del Gobierno fuera la usual, que se me informe quién, dentro de la Agencia Estatal, adoptó la decisión de demorar de manera tan insólita la publicación del citado Real Decreto 954/2015 y cuáles fueron las razones para hacerlo.
   • 4.- En el caso de que hubiera existido cualquier tipo de orden, presión o sugerencia de demorar la publicación de la norma en el B.O.E. por parte de algún órgano del Gobierno, que se me indique cuál fue ese órgano y cuáles fueron las razones aducidas. Y de haber sido realizada por escrito, se me facilite copia del mismo.
   • 5.- Que se me informe si han existido precedentes en la demora de dos meses entre la aprobación de una normativa legal en Consejo de Ministros y su publicación en el B.O.E., concretando, en su caso, cuáles han sido dichos precedentes.
   • 6.- En definitiva, solicito conocer de manera documentada la razón por la cual se produjo tan insólita demora y a qué unidad(es) u órgano(s) administrativo(s) es achacable esta anomalía.
2. 2. Con fecha 8 de mayo de 2017, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia escrito de Reclamación presentado al amparo de lo previsto en el art. 24 de la LTAIBG, en el que indicaba lo siguiente:
   • Con fecha 20 de marzo de 2017 presenté en el Registro General de la Subdelegación del Gobierno en Las Palmas la solicitud de información que adjunto, dirigida a la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (AEBOE).
   • En base al derecho al acceso a la información pública reconocido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicité documentación y/o explicación sobre los motivos por los cuales una norma aprobada por el Consejo de Ministros el día 23 de octubre de 2015 había tardado dos meses en ser publicada en el B.O.E, un hecho excepcional o en todo caso anómalo.
   • Transcurrido con holgura el plazo de un mes que prevé el artículo 20 de la ley sin haber recibido resolución de concesión o denegación de la solicitud, ni comunicación de ningún otro tipo, por parte de la AEBOE, entiendo, de acuerdo con la norma, que la petición ha sido denegada "por silencio administrativo".
   • Por lo cual presento la presente reclamación, al amparo del artículo 24 de la citada ley 19/2013 y dentro del plazo legal previsto en ella, para que por parte de la presidenta del Consejo de Transparencia se dicte resolución favorable a lo solicitado en mi escrito de 20 de marzo y se exija a la AEBOE que me proporcione la documentación y/o información solicitada en el mismo.
3. 3. El 12 de mayo de 2017, el Secretario General Técnico-Director del Secretariado del Gobierno del MINISTERIO DE PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES dictó Resolución en los siguientes términos:
   • Conforme establece la Constitución Española, corresponde al Rey expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros y al Ministro competente por razón de la materia refrendar dicha expedición (artículos 62 f) y 64.1 de la Constitución).
   • Por su parte, el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial “Boletín Oficial del Estado” establece los trámites del procedimiento de publicación en el B.O.E. Según dispone este Real Decreto, las facultades de ordenación y control de publicación de disposiciones se atribuyen al Ministerio de la Presidencia y de las Administraciones Territoriales. Contrariamente a lo que sucede en el caso de las leyes, la normativa vigente no establece un plazo máximo para la publicación de los reales decretos desde su aprobación en Consejo de Ministros.
   • En el caso que nos ocupa, el día 2 de noviembre de 2015 la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales remitió al Ministerio de Sanidad el Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros, al objeto de recabar el refrendo del señor Ministro.
   • El Real Decreto de referencia se recibió refrendado por el Ministro de Sanidad el día 18 de diciembre de 2015. A continuación, el Real Decreto 954/2015 fue remitido a la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado el 22 de diciembre, procediéndose a su publicación el día 23 de diciembre de 2015.
   • De los hechos anteriores, se deduce que la tramitación de la publicación del Real Decreto 954/2015 se ha realizado de conformidad con las normas aplicables, en función de la remisión, por parte del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, como Ministerio competente, de la documentación necesaria para que se pudiera ordenar la publicación por parte del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales de la norma indicada.
   • Con fecha 2 de mayo de 2017, se ha interpuesto reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, siendo registrada en dicho órgano el 8 de mayo de 2017, tal y como consta en el asiento de presentación de su Registro General. La reclamación tuvo entrada en este Ministerio el 12 de mayo de 2017, siendo recibida en el Gabinete Técnico del Subsecretario el 16 de mayo del corriente.
   • Es necesario indicar que en el recibo de presentación de la reclamación en la Oficina de Registro General del Consejo consta como fecha presentación de la reclamación el día 2 de mayo de 2017, es decir, un día antes a la fecha límite de que disponía este Ministerio para resolver la solicitud de acceso y sin que se hubieran producido, por tanto, los efectos del silencio administrativo previstos en el artículo 20.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
   • La citada reclamación fue registrada en el Departamento el 12 de mayo de 2017, y no fue trasladada a la unidad de destino (Gabinete Técnico del Subsecretario) hasta el 16 de mayo del corriente, motivo por el cual este Órgano Directivo no pudo tener conocimiento de la reclamación interpuesta al tiempo de dictar la correspondiente resolución.
   • Del mismo modo, no ha existido vulneración del derecho de acceso a la información, ya que, si bien es cierto que resolución de este Centro Directivo no fue dictada hasta el 12 de mayo de 2017, en ella se dio debida respuesta al interesado, accediendo a su solicitud de acceso a la información en los términos antes indicados. La reclamación efectuada ante el Consejo ha quedado, por tanto, vacía de contenido.
   • A la vista de todo lo anteriormente expuesto, este Centro Directivo propone la desestimación de la reclamación formulada.
4. 4. Por otro lado, el 26 de mayo de 2017, se solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD la siguiente información relacionada con el trámite de publicación en el BOE del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros:
   • a) Quién adoptó la decisión de demorar de manera tan extraordinaria la publicación.
   • b) Si existió orden, presión o sugerencia por parte de algún órgano del Gobierno, y en su caso la identificación del mismo.
   • c) Si han existido precedentes de tan inusitada demora.
5. 5. Por Resolución de la Presidenta de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de fecha 19 de junio de 2017, recaída en el procedimiento R/0195/2017, se acordó ESTIMAR por motivos formales la Reclamación presentada, con entrada el 20 de marzo de 2017, contra el MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES, dado que la contestación se ha producido una vez transcurrido el plazo legal de un mes, sin que sea preciso realizar posteriores trámites.
6. 6. En respuesta a su solicitud -indicada en el antecedente de hecho nº 4 de la presente resolución- mediante Resolución de 21 de junio de 2017, el MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD comunicó lo siguiente:
   • La solicitud se encuentra referida al trámite de publicación en el “Boletín Oficial del Estado” [B.O.E] del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros, respecto de la que el Secretario General Técnico-Director del Secretariado del Gobierno del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales ya ha concedido acceso a la información mediante Resolución de 12 de mayo de 2017.
   • La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad participa en la fase de publicación de los reales decretos que son competencia de este Ministerio, recibiendo y remitiendo los mismos a los diferentes órganos que intervienen en dicha fase, por lo que da contestación a la solicitud remitida en los siguientes términos:
   • Primero.- La solicitud relativa a que se informe sobre si han existido precedentes en el Ministerio de Sanidad de la demora de 46 días entre la recepción de un Real Decreto, tras su aprobación en el Consejo de Ministros, y su devolución refrendada para su publicación en el B.O.E, debe ser inadmitida a trámite al amparo de las causas establecidas en el artículo 18.1 c) y e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. El motivo de esta inadmisión se basa no solo en la indeterminación absoluta del período temporal al que debe extenderse el análisis requerido, que hace inviable dar cumplimiento a lo solicitado, sobrepasando de forma manifiesta los límites normales del ejercicio del derecho de acceso, sino también en que dicho análisis requiere de una acción previa de reelaboración por este Departamento, al no existir un registro sobre el particular ni disponerse, en consecuencia, de herramientas específicas para la búsqueda de tales precedentes.
   • En este sentido, la Sentencia 63/2016, de 24 de enero de 2017, de la Audiencia Nacional ha señalado que "[...] el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, [...]"*.
   • Segundo.- En relación con las diversas apreciaciones y cuestiones que se plantean en la solicitud respecto del tiempo empleado en publicar el Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros, se informa que, si bien la normativa vigente no establece ningún plazo máximo para la publicación en el B.O.E de los reales decretos desde su aprobación en Consejo de Ministros, en la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad no se ha recibido orden o sugerencia de ningún órgano para demorar dicha publicación, habiéndose remitido el texto del Real Decreto tan pronto se ha recibido a los distintos órganos que intervienen en la fase de publicación en el B.O.E, sin que conste en los archivos de la Secretaría General Técnica documentación alguna acreditativa de lo que se solicita.
7. 7. Con fecha 4 de julio de 2017, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia nuevo escrito de Reclamación, al amparo de lo previsto en el art. 24 de la LTAIBG, en el que indicaba lo siguiente:
   • Solicito que se anule la citada Resolución en base a los siguientes argumentos:
   • 1.- Porque es evidente, por falta de explicación fáctica alternativa, que ha existido voluntad por parte del MSSSI de demorar la publicación de la norma hasta que se hubieran celebrado las Elecciones Generales del 20/12/2015. La Resolución del MSSSI solo persigue evitar tener que dar explicaciones sobre causas y causantes.
   • 2.- Procede rechazar la inadmisión de la solicitud sobre precedentes (c) por requerir una "acción previa de elaboración". Siendo cierto que no se ha acotado bien por mi parte el período temporal, ya que debí referirme al MSSSI y no al genérico "Ministerio de Sanidad", aun así, apelar a esta indeterminación solo sirve para evitar tener que dar explicaciones.
   • 3.- Que dada la opacidad del MSSSI he elaborado personalmente la información sobre todas las normas con rango de Real Decreto aprobadas desde la creación (cambio de nombre) del MSSSI. Esta "acción de elaboración" me ha llevado (cronometrados) 42 minutos usando el buscador del B.O.E y trasladando los resultados a una hoja de cálculo (Anexo nº 4). En esta búsqueda ha quedado clara la voluntad, por parte de órganos o personas del MSSSI, de demorar la publicación del RD, ya que no existen precedentes en la legislatura; los dos siguientes RD que más se demoraron, aparte del 954/2015, lo fueron a gran distancia (34 y 26 días, frente a 61) y fueron en período vacacional (mes de agosto). El RD 954/2015 fue aprobado por el Gobierno en octubre, fuera de cualquier contingencia similar. La media para el conjunto de los RD (excluido el 954/2015, pero incluidos los dos anteriormente citados) fue de 10,2 días, una sexta parte de lo que se tardó en publicar el RD 954/2015.
   • 4.- Que, en todo caso, de no desear realizar tamaño esfuerzo, el MSSSI debería haberme remitido la documentación de base para que yo pudiera realizar por mi cuenta la "acción de elaboración", en vez de ampararse en el artículo 18.1 c) y en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017 para denegar la entrega de información pública.
   • 5.- Que no resulta creíble que tras la aprobación por el Consejo de Ministros y el reenvío para su comprobación por el MSSSI dicho documento tenga que pasar por "distintos órganos", consumiendo 46 días en el proceso. Y más increíble aún que se diga que no existe documentación al respecto en la SGT; la solicitud de información no fue dirigida hacia este órgano concreto, sino hacia el MSSSI, por lo cual la SGT debería haber recabado la documentación que pudiera existir en esos "distintos órganos"; si se sabe que participaron "distintos órganos" es porque se sabe cuáles fueron y se está ocultando deliberadamente información. Y si pudiera ser cierto que el expediente que contiene el texto oficial, certificado, de una norma aprobada por el Consejo de Ministros puede ir de mano en mano sin que quede constancia registral (oficios de remisión, etc.) nos encontraríamos ante un caso, evidente y posiblemente sancionable, de malfuncionamiento administrativo, puesto que, sin control, en cualquier "órgano" se podría haber alterado el texto oficial.
   • 6.- El artículo 19.2 del Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial «Boletín Oficial del Estado», establece que la facultad de ordenar la inserción de los reales decretos corresponde al Ministro que los refrende o a los órganos superiores en quien delegue. Por tanto, amparándome en el Criterio Interpretativo 006/2015 de la Presidenta del CTBG y en la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de 6 de abril de 2017, entre otras, solicito que se me envíen todos los oficios de comunicación entre órganos, las notificaciones, acuses de recibo, etc., que permitan deducir qué órgano u órganos en concreto produjeron tan insólita demora y en qué proporción cada cual. Como se debería haber hecho en respuesta a mi solicitud siguiendo el espíritu y la letra de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
   • En resumen, solicito de la Presidenta del CTBG, en virtud del art. 24 de la LTAIBG:
     • a) Que anule la Resolución de 21 de junio de 2017 del MSSSI.
     • b) Que obligue al MSSSI a facilitar toda la información que solicité en mi petición del 19 de mayo de 2017.
     • c) Que por parte del MSSSI se expliquen de manera absolutamente clara e inequívoca, aportándose la documentación de apoyo que sea precisa, las razones de orden personal, administrativo o político que explican tan excepcional demora de 46 días en el envío a la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado del R.D. 954/2015 una vez aprobado por el Consejo de Ministros.
     • d) Que se obligue al MSSSI a identificar inequívocamente a todos los órganos y/o personas que decidieron el embargo de 46 días del R.D. 954/2015 y/o participaron en el mismo, con expresa delimitación de los plazos que cada cual retuvo en su poder el citado R.D.