Acceso a nombres, cargos y retribuciones del personal eventual del Ministerio del Interior

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 314/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la entidad reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 15 de marzo de 2019, la siguiente información: Nombre, cargo, fecha de nombramiento, fecha de cese y retribuciones anuales de los trabajadores eventuales que han prestado servicio en todos los ministerios y en Presidencia del Gobierno durante 2018. A la hora de valorar la siguiente solicitud de información, me gustaría que se tuvieran en cuenta los siguientes hechos: oEl Portal de Transparencia ya publicó esta misma información para los asesores de 2012 y 2013, por lo que esta información puede ser pública, a no ser que el propio Gobierno infringiera las leyes. Además, dado que ya se ha publicado, no se puede aludir a un criterio de reelaboración. S/REF: 001-033481 N/REF: R/0314/2019; 100-002494 Fecha: 30 de julio de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio del Interior Información solicitada: Nombramiento, ceses y retribuciones de personal eventual (2016) Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones oEl criterio interpretativo aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, que establece que en el caso del personal de especial confianza -y en concreto, el personal eventual- el derecho de los ciudadanos de conocer el funcionamiento de las instituciones públicas prima sobre la protección de datos personal. oEn este sentido ya han fallado algunas resoluciones del CTBG, como son la R-170- 2016 o la R-001-2017: (este formulario no permite el entrecomillado) prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal en aquellos casos en los que un puesto se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad. oLa desigualdad manifiesta que existe entre este tipo de trabajadores y los funcionarios en cuanto a términos de transparencia. Mientras que de los segundos conocemos su fecha de nombramiento vía oposición, los posibles cambios y ascensos vía convocatorias públicas de libre designación y podemos establecer sus sueldos vía puesto, nivel y complementos, de los primeros no sabemos ni siquiera su nombre. Por favor, les pido que no respondan a esta solicitud de información con una RPT sin nombres y sueldos anuales, puesto que esa no es la información que estoy solicitando, como queda claro al inicio de esta solicitud. Les agradecería que, en caso de que sea posible, remitieran esta información en formato reutilizable. 2. La FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO, mediante escrito de entrada el 10 de mayo de 2019 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dirigida al MINISTERIO DEL INTERIOR, en base a los siguientes argumentos: Superado el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, según establece el artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la Fundación Ciudadana Civio no ha recibido respuesta a la solicitud de acceso a la información pública realizada, por lo que se ha producido silencio administrativo. Por todo lo anterior SOLICITA Que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tenga por presentada y atienda esta Reclamación, junto con los documentos que se acompañan, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 3. Con fecha 14 de mayo de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas, sin que haya presentado ninguna en el plazo concedido al efecto. El 19 de junio de 2019, se reiteró la solicitud de alegaciones, con el mismo resultado negativo. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, debe hacerse una consideración respecto de la falta de respuesta por parte de la Administración a la solicitud de alegaciones realizada al objeto de contar con todos los elementos de juicio necesario para poder atender las cuestiones planteadas por la reclamante. En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno viene detectando cómo la ausencia de respuesta a esta solicitud de alegaciones se está convirtiendo en una práctica no infrecuente en algunos Departamentos, circunstancia que no cumple, a nuestro juicio con la consideración de ejes fundamentales de toda acción política de la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno tal y como predica el Preámbulo de la LTAIBG. La adecuada protección y garantía del derecho constitucional a acceder a la información pública, ha sido interpretada por los Tribunales de Justicia con un amplio alcance y límites restringidos, destacando, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017, Recurso de Casación nº 75/2017, "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información- se ve mermada por una inadecuada tramitación y respuesta de las solicitudes de información que presentan los ciudadanos así como una inadecuada justificación de las restricciones al acceso tal y como ocurre en el caso que nos ocupa.” Estas circunstancias dificultan claramente la tramitación de los expedientes de reclamación iniciados ante este Consejo y, consecuencia de ello, la debida garantía del derecho de acceso a la información que tanto la Constitución Española como la LTAIBG y los Tribunales de Justicia, reconocen a los ciudadanos. Lo anterior se agrava si tenemos en cuenta que tampoco se atiende la solicitud de alegaciones efectuada reiteradamente por este Consejo de Transparencia. Por ello, se le recuerda nuevamente que el artículo 20.6 de la LTAIBG señala que El incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora. 4. En cuanto al fondo del asunto, debe comenzarse indicando que nos encontramos ante una solicitud referida a la identificación de determinados funcionarios y, en concreto, a datos relacionados con su puesto de trabajo, especialmente sus retribuciones, por lo que estamos ante un supuesto en el que debe combinarse el derecho de acceso a la información pública con el derecho a la protección de datos de carácter personal. Conviene en este punto recordar que, según el artículo 12 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), 1. Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. 2. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal. El número máximo se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. Este número y las condiciones retributivas serán públicas. 3. El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento. 4. La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o para la promoción interna. 5. Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera. Por otro lado, según el artículo 87- servicios especiales- de la misma norma: 1. Los funcionarios de carrera serán declarados en situación de servicios especiales: i) Cuando sean designados como personal eventual por ocupar puestos de trabajo con funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento político y no opten por permanecer en la situación de servicio activo. Es decir, puede concluirse que, i) además de profesionales que no formen parte de la función pública, el personal eventual puede ser funcionario de carrera- los únicos que podrían, en su caso, tener méritos para la promoción interna a la que se refiere el art. 12 reproducido- que se encontrarían en situación administrativa de servicios especiales mientras tenga la condición de personal eventual y que ii) puede ser personal eventual no sólo aquél que desarrolle funciones de asesoramiento sino aquellas que puedan ser calificadas como de confianza- el art. 12 del EBEP menciona cargos de confianza o asesoramiento especial. Por ello, resulta claro a nuestro juicio que si la solicitud hace referencia a datos sobre personal que tienen la condición de eventual, la misma abarca tanto a todos los funcionarios de carrera que se encuentren en tal situación como a todos los profesionales que no sean miembros de la función pública. Asimismo, debe destacarse que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tramitado otros expedientes de reclamación con el mismo objeto e instados por la misma reclamante en el que expresamente se indicaba que se habían aportado datos de la totalidad de personal eventual, funcionarios de carrera o no (R/0723/2018 , que afecta al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo). 5. Por otro lado, y tal y como hemos indicado anteriormente, la solicitud de información se refiere a la identificación del empleado público (nombre, cargo) junto a otros datos como las fechas de nombramiento y cese así como sus retribuciones anuales. Nos encontramos, por lo tanto, ante un supuesto en el que debe ponderarse el derecho de acceso a la información con la protección de datos de carácter personal de los interesados. La relación entre ambos derechos, en lo que aquí nos afecta, se encuentra regulada por el art. 15 de la LTAIBG que, también en relación al asunto que nos ocupa, ha sido interpretado conjuntamente por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el Criterio Interpretativo nº 1 de 2015 , en el siguiente sentido: (…)2. Información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados. A. Dado que en uno y otro caso la información incluye datos de carácter personal, el órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, tal y como ya ha visto que sucedía en el supuesto de la letra b) del precedente apartado A. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2018.html https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html B. Para efectuar la ponderación, habrán de tenerse en cuenta las siguientes reglas: a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal. b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto-, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a: -Personal eventual de asesoramiento y especial confianza –asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial. -Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles. -Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 –éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados. En este sentido, y derivado de la literalidad del criterio, puede concluirse lo siguiente: xEn el apartado 2.b. a) se sienta la regla general que debe ser interpretada conforme a los criterios que se recogen en el apartado b): en los puestos de especial confianza, de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, primaría el interés público en conocer información que relativa a empleados públicos que reúnan alguna de estas características frente a su derecho a la intimidad y a la protección de datos de carácter general. xEn el apartado 2.b. b), esa regla general se aclara de la siguiente forma: ƒSe deberá proporcionar información sobre retribuciones del personal eventual- sean o no funcionarios de carrera- cuando se encuentren en un puesto de asesoramiento y especial confianza. A este respecto, se aclara que dicha mención se refiere a los asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado. Por lo tanto, e interpretando esta indicación conjuntamente con la recogida en el tercer inciso, el criterio se refiere en este punto a los puestos en los que se den las dos circunstancias a las que, si bien no de forma acumulativa, se refiere el art. 12 del EBEP: funciones de asesoramiento y especial confianza. ƒPersonal directivo identificado como tal. ƒPersonal no directivo siempre que su nombramiento sea por el procedimiento de libre designación y en función del nivel jerárquico que ocupe en la organización. En este sentido, se entiende que prevalece el interés público en conocer esta información respecto de los niveles 30, 29 y 28 de libre designación. Excluye por lo tanto el criterio que se puedan dar conforme a las reglas recogidas en el mismo información sobre puestos de libre designación cuya posición en la jerarquía del organismo y, por ello, se entiende que la incidencia de las funciones que desempeña en el proceso de toma de decisiones, sea inferior a esos niveles. Por lo tanto, y aplicando el criterio interpretativo antes mencionado así como la interpretación que del mismo se viene considerando correcta, cuando se solicite la identificación de empleados públicos y las retribuciones que percibe, entendemos que en la respuesta debe incluirse no solamente al personal de nivel 30, sino también los de todos los niveles inferiores a éste, hasta el nivel 28, con identificación de las personas que ocupen dichos puestos. Asimismo, y cuando la solicitud se refiera a personal eventual, la respuesta deberá referirse también a los funcionarios de carrera que se encuentren en dicha situación. 6. Por otro lado, consideramos conveniente realizar una aclaración sobre los niveles inferiores al 28 que ocupen un puesto de personal eventual. En primer lugar, como hemos indicado, la identificación de estos empleados públicos- sean o no funcionarios de carrera- no se desprende de las reglas contenidas en el criterio interpretativo que hemos mencionado previamente. Esto es por cuanto, si bien reúnen las características de ser personal de confianza, no puede concluirse que realicen funciones de asesoramiento a las que se refiere el criterio, de forma acumulada junto a las funciones de confianza, para entender que prevalecería el derecho de acceso frente al derecho a la protección de datos. A esta conclusión se llega del análisis de la referencia a personal no directivo nombrado de forma discrecional- circunstancias que se darían en estos supuestos- y para los que el criterio establece como regla para ser identificados el que ocupen un nivel igual o superior al 28. Por lo tanto, y toda vez que la solicitud se refiere a la identificación de estos empleados públicos, entendemos que el acceso a sus datos personales no quedaría amparado por el criterio interpretativo tantas veces mencionado. No obstante lo anterior, y a pesar de que el objeto de análisis es la solicitud de datos identificativos de estos empleados, debemos también señalar que, siempre que no se proceda a dicha identificación- teniendo en cuenta que únicamente la eliminación del nombre no garantiza la anonimización de la información, dado que dato personal es toda información que identifique o permita identificar a una persona- se podrá dar información sobre personal eventual con un nivel de destino inferior al 28. En este sentido, el MINISTERIO DEL INTERIOR debe proporcionar información- incluyendo su identificación- sobre los trabajadores eventuales de su departamento, en el año, 2016, sean o no funcionarios de carrera, desde el nivel 28 al nivel 30, en los términos que le han sido solicitados. A este respecto, ha de señalarse que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene conocimiento, a través de la tramitación de expedientes de reclamación- que idéntica información a la ahora solicitada ha sido proporcionada por otros Departamentos Ministeriales. 7. En lo que respecta a la solicitud de que la información se dé en formato reutilizable, es una cuestión tratada por la LTAIBG en diversos de sus preceptos. Así, por ejemplo, el artículo 5.4 de la norma dispone que La información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables. Se establecerán los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada así como su identificación y localización. Por otro lado, y cuando se regula el ejercicio del derecho de acceso a la información, el artículo 17.2 d) indica que el solicitante podrá indicar en su solicitud la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada. En relación a este precepto, el artículo 20.2 dispone que serán motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada y las que permitan el acceso cuando haya habido oposición de un tercero (…). Es decir, de las disposiciones anteriores puede concluirse que: - La información que publiquen los organismos públicos debe hacerse, preferentemente pero no con carácter obligatorio, en formato reutilizable. - Si se presenta una solicitud de acceso a la información indicando una modalidad de acceso determinada, en el caso de que se proporcione el acceso de acuerdo a una modalidad distinta, la resolución deberá ser motivada. - En relación a este último punto, podría considerarse que la indicación de un formato preferible para acceder a la información es una modalidad de acceso determinada. En este sentido, se vuelve a recordar la conveniencia, entendida de forma indubitada como un ejemplo de buena práctica en términos de transparencia en la gestión pública, que la información que se ponga a disposición de los ciudadanos, ya sea en cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa o como reconocimiento del derecho de acceso a la información, debe realizarse, en la medida de lo posible, en formatos que permitan el análisis, estudio y comparación de los datos, de tal manera que se garantice el principio de rendición de cuentas en el que se basa la LTAIBG. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO, con entrada el 10 de mayo de 2019, contra el MINISTERIO DEL INTERIOR. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO la siguiente información: xNombre, cargo, fecha de nombramiento, fecha de cese y retribuciones anuales de los trabajadores eventuales de niveles 28 a 30, que han prestado servicio en el Ministerio en el año 2016. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013 , de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda