Solicitud de acceso al Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento del Ministerio de Hacienda

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 284/2020 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA a través del Portal de la Transparencia, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), y con fecha 22 de abril de 2020, la siguiente información: Se solicita el Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento, elaborado por la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL Y PENSIONES PÚBLICAS y mencionado en su memoria de 2017, página 70. 2. Mediante resolución de 9 de junio de 2020, el MINISTERIO DE HACIENDA contestó al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-042613 N/REF: R/0284/2020; 100-003720 Fecha: La de la firma Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Hacienda Información solicitada: Estudio sobre productividad, gratificaciones e incentivos Subdirección General de Reclamaciones Analizado el contenido de la solicitud, se aclara que en la Memoria de este Centro directivo correspondiente al ejercicio 2017, en el apartado IV.4.- ESTUDIOS E INFORMES IV.4.1.- ESTUDIOS, se recoge que “Durante el año 2017 se han realizado diversos estudios de carácter interno, como base para la toma de decisiones en el ámbito de competencias propio de la Secretaría de Estado. Entre ellos, cabría citar como más relevantes los siguientes: (…) Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento (…)”. El artículo 18 b de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece como causa de inadmisión “…las solicitudes que se refieran a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. En consecuencia, este centro directivo, teniendo en cuenta el carácter interno y de apoyo del informe solicitado, resuelve inadmitir la solicitud de al amparo del referido artículo 18 b la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 3. Ante la citada contestación, la solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con fecha de entrada el 18 de junio de 2020 y el siguiente contenido: Se solicita el "Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento" que de manera pública se anuncia que se ha realizado en la Memoria de 2017, página 70 de la administración requerida. ES/CostesPersonal/MemoriasAnuales/Documents/Memoria%202017.pdf”. Se ha informado públicamente de que existe y de que ha sido tenido en consideración por esa administración. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887& p=20181206&tn=1#a24 La información contenida en el informe me es de interés profesional, como investigador y como ciudadano y por eso la solicito. Aceptar que ese estudio individualizado: "Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento" no está sujeto a transparencia porque la unidad ha decidido clasificarlo como "informe interno" vacía a la ley de transparencia de toda capacidad para que los ciudadanos pidamos información a las administraciones. 4. Con fecha 19 de junio de 2020, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DE HACIENDA, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito con registro de entrada el 30 de junio de 2020, el citado Departamento Ministerial realizó, en resumen, las siguientes alegaciones: La primera cuestión que debe aclararse es que la Memoria Anual es un documento donde se recogen las funciones, la organización y los medios de la Dirección General, adentrándose en la descripción y análisis de las actividades realizadas por las distintas subdirecciones generales y unidades de apoyo que integran el centro directivo De esta forma, la Dirección General, año tras año, ha hecho públicas todas las actuaciones desarrolladas durante el ejercicio correspondiente, lo que permite hacer un balance del trabajo desarrollado en materia de costes de personal y de las pensiones públicas. Pero esto no implica que todas las actuaciones que se recogen en las Memorias sean el resultado final de las competencias que tiene encomendadas el centro directivo. Muchas son actividades instrumentales para la buena gestión y ordenación de la gestión de las retribuciones y puestos de trabajo del personal del sector público. Un ejemplo son los informes y estudios que se mencionan en ellas. La Memoria de Actividades del año 2014 (página 71), la del 2015 (página 76), la del 2016 (página 72), la del 2018 (página 72), al igual que la del 2017, alegada por el interesado en su solicitud inicial, se hacen eco del carácter de apoyo del informe reclamado: (…) (…) 2. Competencias de la Dirección General en materia de costes de personal La Dirección General tiene a su cargo las funciones de establecimiento y control de las medidas retributivas del personal al servicio del sector público, y de las correspondientes a la asignación de dotaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado. A tal efecto, le corresponde especialmente: a) Las funciones normativas y las de estudio, informe y control en materia de retribuciones, indemnizaciones y de otras medidas de las que pueden derivar consecuencias económicas para el personal del sector público. b) El diseño de las políticas de costes de personal y de los criterios generales de aplicación de las retribuciones. c) El análisis y cuantificación de los costes de personal en orden a la elaboración del correspondiente informe y propuesta de inclusión en los Presupuestos Generales del Estado. d) El estudio de las estructuras orgánicas de la Administración del Estado, desde el punto de vista de la eficiencia de los costes. e) El examen de las propuestas de aprobación y modificación de las relaciones y catálogos de puestos de trabajo, así como el estudio de las dotaciones de puestos de trabajo de las estructuras orgánicas de la Administración del Estado. f) La autorización de la masa salarial del personal laboral del sector público estatal en los términos que establezca la normativa presupuestaria. g) La elaboración de los informes previos preceptivos sobre los acuerdos, convenios, pactos o instrumentos similares cuyo contenido pueda generar efectos económicos sobre los costes de personal, así como los relativos a la determinación y modificación de las condiciones retributivas del personal laboral y no funcionario, cuando las normas presupuestarias lo establezcan. h) El ejercicio de las funciones en materia de autorización de convenios y acuerdos que le otorgue la normativa en el ámbito de la Comisión Interministerial de Retribuciones y de la Comisión de Seguimiento de la Negociación Colectiva de las Empresas Públicas. i) La autorización de la contratación del personal laboral, tanto con carácter fijo como temporal, así como el nombramiento de funcionarios interinos, en el ámbito del sector público estatal, cuando así lo tenga atribuido. j) La gestión del registro de personal directivo del sector público estatal y la emisión de la oportuna resolución sobre la adecuación a la normativa vigente de las comunicaciones de los datos relativos a las retribuciones anuales del personal directivo. Para el cumplimiento de todas estas funciones, la Dirección General de Costes de Personal necesita la realización de estudios específicos con estimaciones, cálculos económicos en materia de retribuciones y empleo público, como consecuencia de la relevancia de los gastos de personal en el conjunto de decisiones adoptadas y dirigidas al cumplimiento de los indicadores de la Estabilidad Presupuestaria, previstos en los Programas de Estabilidad y en los Planes Nacionales de Reformas, para cumplimiento de la senda de la consolidación fiscal con el fin de alcanzar los objetivos de déficit público comprometidos. La Dirección General necesita la realización de informes dirigidos a evaluar adecuadamente el impacto económico de las decisiones en materia de costes de personal que deban adoptarse por los altos cargos del Departamento Ministerial. La actuación del centro directivo ha estado marcada por su aportación en forma de estudios y cálculos económicos para hacer posible los compromisos asumidos para la consolidación fiscal, entre los que figura el control y seguimiento en materia de función pública para conseguir una reducción de la participación en el PIB del gasto dedicado a los empleados públicos. (…) El estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento, objeto de la solicitud de acceso, se enmarca en el tercer supuesto, “información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud”, dado que la propia Memoria lo califica como “estudios de carácter interno, como base para la toma de decisiones en el ámbito de competencias propio de la Secretaría de Estado”. Y también puede ser considerado como “informe no preceptivo, no incorporado como motivación de una decisión final”, por lo que entraría en el supuesto del punto quinto señalado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Como cuestión también de carácter formal que ha afectado a la tramitación de la presente reclamación, cabe aludir a la suspensión de términos y plazos administrativos establecida en el apartado 1, de la Disposición Adicional Tercera, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COV ID-19, suspensión que ha finalizado mediant e el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que señala en relación con los plazos: Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas . 4. Respecto al fondo del asunto, cabe recordar que la solicitud de información se concreta en el Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento, elaborado por la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL Y PENSIONES PÚBLICAS y mencionado en su memoria de 2017, página 70, y que ha sido inadmitido por la Administración al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en artículo 18.1 b) de la LTAIBG que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Referidas a información que tengan carácter auxiliar o de apoyo como la https://www.boe.es/diario boe/txt.php?id=BOE-A -2020-3692 contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. Argumenta básicamente la Administración, en sus alegaciones a la reclamación que se trata de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, dado que la propia Memoria lo califica como “estudios de carácter interno, como base para la toma de decisiones en el ámbito de competencias propio de la Secretaría de Estado”, que puede ser considerado como “informe no preceptivo, no incorporado como motivación de una decisión final”. En relación a la causa de inadmisión alegada, ha de recordarse que, como indican tanto el interesado como la Administración, ha sido interpretada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el Criterio 6/2015 de 12 de noviembre , aprobado en ejercicio de las competencias legalmente conferidas este organismo por el art. 38.2 a) de la LTAIBG, y en el que se concluye que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar un aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a “notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos” una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Igualmente, en dicho criterio se clarifica que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. https://www.consejodetransparencia.es/ct Hom e/Activi dad/criterios.html 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo. Por su parte, los Tribunales de Justicia también se han pronunciado sobre esta causa de inadmisión en el siguiente sentido: - La Sentencia 41/2018, de 6 de abril de 2018, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Madrid, señala lo siguiente: “Aquello que es relevante en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, como los informes que ayudan a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno; en este caso, relativos al grado de implementación de las medidas incorporadas en el Plan de Acción objeto de autoevaluación, y que deben responder a criterios principalmente objetivos, son imprescindibles para la elaboración del informe de autoevaluación; y en consecuencia, no se está ante información auxiliar” “A la hora de interpretar qué se entiende por información auxiliar o de apoyo, no podemos considerar como tal, sólo y sin más, los supuestos reseñados en la aludida causa de inadmisión; sino que se ha de determinar si en el presente caso, la información consistente en los informes generados (…) han de entenderse como secundarios e irrelevantes en el establecimiento, desarrollo e implementación del plan de acción pública. Estamos ante conceptos indeterminados que han de integrarse a la luz de la normativa reguladora del derecho pretendido y demás disposiciones de aplicación; donde no puede dejarse de tenerse en cuenta la finalidad y naturaleza de la información solicitada. Normativa reguladora del derecho a la información pública que, como se ha puesto de manifiesto en otras sentencias dictadas por este Juzgado, (…) configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, cuya salvaguardia corresponde al CTBG, siendo el acceso a la información la regla general y la aplicación de los límites justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección; atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Se ha de tener, pues, presente, las circunstancias de cada caso y partir de la definición de información pública contenida en el art. 13 de la Ley 19/2013, como aquellos contenidos o documentos elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.” -La Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de julio de 2018, dictada en el Recurso de Apelación nº 46/2018, “(...) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional (…) Los informes a que se refiere el art.18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados (...) Por otro lado hay que recordar el carácter restrictivo que tienen las limitaciones de la información conforme a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así bastaría con citar la Sentencia de fecha 8.11.2016 o 25 de junio de 2.013 que han interpretado el art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Y de la misma forma el carácter amplio que tiene el concepto de “información pública”. Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última.” Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2018, razona que "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”.(…) la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley. 5. Teniendo en cuenta lo anterior, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no se aprecia la existencia de la causa de inadmisión invocada que, recordemos, debe ser aplicada de manera restrictiva, coherente y proporcionada, puesto que la regla general es la de facilitar el acceso a la información pública, y debe ser justificada de manera clara, circunstancia que a nuestro parecer no ocurre en el presente supuesto. En primer lugar, porque la Administración parte del hecho de que todas las Memorias de Actividades publicadas desde el 2014 se hacen eco del carácter de apoyo del informe solicitado. Una calificación, que, por sí sola, no justifica la causa de inadmisión invocada, si no se dan las circunstancias y requisitos que tanto el criterio de este Consejo como nuestros Tribunales exigen, ya que recordemos la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones (…) como las causas de inadmisión (...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Dicho esto, cabe señalar que aunque la Administración considera que se trata de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, y que conforme a nuestro criterio lo calificaría de auxiliar o de apoyo, también confirma en sus alegaciones que necesita la realización de informes dirigidos a evaluar adecuadamente el impacto económico de las decisiones en materia de costes de personal que deban adoptarse por los altos cargos del Departamento Ministerial. En concreto, mantiene que necesita la realización de estudios específicos con estimaciones, cálculos económicos en materia de retribuciones y empleo público, como consecuencia de la relevancia de los gastos de personal en el conjunto de decisiones adoptadas y dirigidas al cumplimiento de los indicadores de la Estabilidad Presupuestaria, previstos en los Programas de Estabilidad y en los Planes Nacionales de Reformas, para cumplimiento de la senda de la consolidación fiscal con el fin de alcanzar los objetivos de déficit público comprometidos. En consecuencia, podemos afirmar que el informe solicitado es relevante en la conformación de la voluntad pública del órgano, es relevante para la rendición de cuentas (cumplimiento de los indicadores de la Estabilidad Presupuestaria) y el conocimiento de la toma de decisiones públicas (evaluar adecuadamente el impacto económico de las decisiones en materia de costes de personal que deban adoptarse por los altos cargos del Departamento Ministerial), por lo que, en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo. Por tanto, como se pronuncian nuestros Tribunales si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última. En palabras de la propia Administración para hacer posible los compromisos asumidos para la consolidación fiscal, entre los que figura el control y seguimiento en materia de función pública para conseguir una reducción de la participación en el PIB del gasto dedicado a los empleados públicos. Por todo ello, en base a los argumentos que se recogen en los apartados precedentes , a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, no se trata de información auxiliar o de apoyo, y por tanto, no es de aplicación la causa de inadmisión invocada. En consecuencia, la reclamación debe ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la Reclamación presentada por , con entrada el 19 de junio de 2020, contra la resolución de 9 de junio de 2020 del MINISTERIO DE HACIENDA. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 10 día hábiles, remita a la siguiente información: -Estudio general sobre productividad, gratificaciones y otros incentivos al rendimiento, elaborado por la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL Y PENSIONES PÚBLICAS y mencionado en su memoria de 2017, página 70. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda