Se solicitó al Gabinete de la Presidencia del Gobierno la agenda, viajes, gastos e informes de sus directivos en Cataluña durante las elecciones de 2021. La administración no respondió a tiempo y luego denegó parte de la información alegando carácter auxiliar. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima la reclamación por motivos formales debido al incumplimiento de los plazos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Subdirección General de Reclamaciones - Resolución 270/2021
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la interesada, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 16 de febrero de 2021, solicitó la siguiente información:
En relación a la presencia del DIRECTOR DEL GABINETE DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, D. Iván Redondo y del DIRECTOR ADJUNTO D. Francisco Salazar, en Cataluña durante la campaña electoral y en Barcelona específicamente la jornada electoral entre los días 1 de febrero al 14 de febrero de 2021
SOLICITO:
- Copia de la Agenda oficial de ambos del mencionado periodo.
- Relación de viajes efectuados por el Director y Subdirector entre Madrid y la Comunidad de Cataluña durante el mismo periodo, medios de transporte oficiales utilizados para ello y gasto total ocasionado en viajes, alojamiento, manutención y seguridad.
- Copia de los informes políticos, técnicos o de asistencia al Presidente del Gobierno u otros, proporcionados al Presidente del Gobierno relativos al desempeño de sus funciones en el mencionado periodo.
- En el supuesto de que dicho asesoramiento, actividad o función en Cataluña haya sido dispuesta por el Presidente del Gobierno, copia de la documentación acreditativa.
- En su función de Director del Comité de Dirección de Presidencia del Gobierno instrucciones o directrices dadas en materia de comunicación a la Secretaría de Estado de Comunicación u otros Ministerios u organismos, relativas a los actos de comunicación sobre las elecciones de Cataluña.
No consta respuesta de la Administración.
2. Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada el 22 de marzo de 2021, la interesada presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido:
- PRIMERO: Que en fecha de 16 de febrero de 2021, se solicitó información a Presidencia del Gobierno cuyo contenido adjuntamos a la presente denuncia.
- SEGUNDO: Que transcurrido el plazo establecido desde el inicio del procedimiento, este organismo ha incumplido la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno dado que no existe resolución expresa.
En virtud de lo expuesto SOLICITO DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA como órgano competente para la resolución de las reclamaciones de acceso a la información pública, admita la presente reclamación al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y sea reconocido nuestro derecho a obtener la información pública en la forma solicitada y garantice el derecho de acceso a la información solicitada y el deber de facilitar la documentación.
3. Con fecha 25 de marzo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que considerasen oportunas, contestando mediante oficio de 11 de mayo de 2021, lo siguiente:
El artículo 5 del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno, atribuye a la Vicesecretaría General el ejercicio de las funciones que correspondan a la Secretaría General en materia de transparencia. A su vez, se consideran información pública, según el artículo 13 de la Ley 19/2013, los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley o que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
En consecuencia, la Vicesecretaría General de la Presidencia del Gobierno ALEGA que la solicitud de acceso a la información objeto de la reclamación ha sido respondida en resolución de la cual se traslada copia, y notificada a la solicitante. Se ha dado traslado de la Agenda del Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno y del Director Adjunto del Gabinete de la Presidencia del Gobierno en las fechas señaladas. Asimismo, en relación al objeto de la cuestión 2 de la solicitud de acceso, se ha comunicado que, durante el periodo señalado:
- Don Iván Redondo Bacaicoa no ha realizado ningún viaje institucional a Cataluña en calidad de Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
- Don Francisco Salazar Rodríguez no ha realizado ningún viaje institucional a Cataluña en calidad de Director Adjunto del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
Que, en relación a las cuestiones 3, 4 y 5 de la solicitud el objeto de estas incurre en la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, de acuerdo con las circunstancias enumeradas en el apartado II del criterio interpretativo CI/006/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
En primer lugar, es preciso reseñar que las funciones de confianza y asesoramiento especial, atribuidas al Gabinete de la Presidencia del Gobierno en el Real Decreto 136/2020, de 27 de enero son, por su propia naturaleza, ejercidas en buena medida mediante asesoramiento verbal. En todo caso, se trata de comunicaciones internas que no constituyen parte de ningún procedimiento administrativo, lo cual resulta congruente, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
De existir informes o notas, y también por la propia naturaleza de la actividad de Gabinete, estos se refieren a borradores o notas que contienen valoraciones personales u opiniones, pero no manifiestan la posición de un órgano o entidad, sino información preparatoria para la actividad del Presidente del Gobierno. Por tanto, SOLICITA que se resuelva de forma desestimatoria la reclamación formulada.
4. El 20 de mayo de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia al reclamante para que, a la vista del expediente, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, las cuales tuvieron entrada el 3 de junio de 2021, con el siguiente contenido resumido:
Se ha solicitado información al DIRECTOR DEL GABINETE DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, D. Iván Redondo y del DIRECTOR ADJUNTO D. Francisco Salazar, y deniegan la información por dos motivos: las funciones de confianza y asesoramiento son, por su propia naturaleza, ejercidas en buena medida mediante asesoramiento verbal, y en segundo lugar porque se trata de documentación auxiliar.
En relación al citado expediente, hemos recibido resolución, una vez más extemporánea, donde responden afirmativamente a las preguntas 1ª y 2ª y en relación a las preguntas 3ª, 4ª y 5ª, deniegan la solicitud al considerar que se encuentra incursa en la causa de inadmisión del art. 18.1.b LTAIBG, carácter auxiliar o de apoyo. Si bien comunican que tales funciones son ejercidas en buena medida mediante asesoramiento verbal, lo que se solicitaba era obviamente aquellas otras sobre las cuales exista documentación, entre ellas, las mencionadas expresamente en la pregunta 5ª, instrucciones dadas a la Secretaría de Estado de Comunicación u otros Ministerios u organismos respecto a las cuales no se ha manifestado.
Relativo al carácter auxiliar de la información solicitada que se alega para inadmitir la solicitud, hemos de manifestar nuestra disconformidad a la vista del carácter de la información solicitada, considerándola como una información claramente relevante en el proceso de conocimiento público de la toma de decisiones. Tal documentación existe, como reconoce la resolución dado que solo una parte de ella, y especialmente la dirigida al Presidente del Gobierno es verbal, luego el resto de la misma es escrita, adoleciendo la resolución de un defecto de motivación además de defectos formales al desestimar una solicitud que inicialmente inadmite.
Muy al contrario al carácter auxiliar que pregona la solicitud lo que se ha solicitado en dicho punto 5º es aquella documentación remitida a otros organismos y Ministerios, sobre la cual no justifica su inexistencia y dada la relevancia de la materia, conocimiento de la política de comunicación oficial durante un proceso electoral, se convierte en relevante, de tal forma que a través de dicho documentación se puede conocer el proceso de toma de decisiones de nuestros dirigentes que es una de las finalidades y ratio decidendi de la normativa de transparencia. Es decir, lo que se pregunta es por sus labores realizadas, labores que no pueden considerarse auxiliares sino su labor fundamental como Director del Comité de Dirección de Presidencia del Gobierno. Obviamente, dar carácter auxiliar a sus funciones, y en casi todo caso atribuirles la característica de asesoramiento verbal, equivale a obviar la normativa LTAIBG que exige tal y como dice el Tribunal Supremo:
“la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción”
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo de Transparencia es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
Con carácter previo al examen del objeto de la reclamación debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que:
La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
En el presente caso, según consta en los antecedentes, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo legalmente establecido, sin que se haya alegado causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al indicar que "con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta".
3.
En cuanto al fondo del asunto planteado, se solicitan la Agenda oficial del Director y del Director Adjunto del Gabinete de la Presidencia del Gobierno entre los días 1 y 14 de febrero de 2021, la relación de viajes efectuados a Cataluña, medios de transporte utilizados y gastos ocasionados, así como copia de los informes políticos, técnicos o de asistencia al Presidente del Gobierno, documentación acreditativa en el caso de que dicho asesoramiento haya sido dispuesto por el Presidente del Gobierno, y copia de las instrucciones o directrices dadas en materia de comunicación a la Secretaría de Estado de Comunicación u otros Ministerios u organismos relativas a actos de comunicación sobre las elecciones de Cataluña.
La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno, en fase de reclamación, entrega copia de las agendas institucionales tanto del Director de Gabinete como del Director adjunto y proporciona información sobre los viajes – indicando que no se han producido viajes institucionales ni se ha ocasionado ningún gasto de transporte o pernoctaciones en la Presidencia del Gobierno durante el citado periodo.
En cuanto al resto de la información solicitada, deniega el acceso alegando, por un lado, que las funciones de confianza y asesoramiento se realizan en gran medida de forma verbal y, en relación con los informes o notas, invoca la causa de inadmisión del artículo 18.1 b) de la LTAIBG, al indicar que "de existir informes o notas, y también por la propia naturaleza de la actividad de Gabinete, estos se refieren a borradores o notas que contienen valoraciones personales u opiniones, pero no manifiestan la posición de un órgano o entidad, sino información preparatoria para la actividad del Presidente del Gobierno".
4.
Por lo que respecta al acceso a los informes o notas - políticos, técnicos o de asistencia al Presidente del Gobierno -, la Secretaría General ha inadmitido al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG que dispone que:
Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Referidas a información que tengan carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
En relación con la aplicación de la causa de inadmisión del art. 18.1.b) LTAIBG, es necesario tener en cuenta el Criterio Interpretativo 006/2015, adoptado por este Consejo de Transparencia el 12 de noviembre de 2015 en virtud de la función atribuida por el art. 38.2.a) LTAIBG. En él se precisa que es "la condición de información auxiliar o de apoyo" y no la denominación del soporte la que permite aplicar la cláusula de inadmisión del artículo 18.1. b), siendo la relación enunciada en el precepto ("notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos") meramente ejemplificativa. A partir de ello, este Consejo considera que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- Contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
- Lo solicitado sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final;
- Se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
- La solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento;
- Se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
Si bien, establece el citado Criterio que debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.
Por otra parte, hay que recordar que la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG. Así lo ha proclamado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, en la que sostiene que:
"Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley";
Doctrina que nuestro Alto Tribunal complementó más recientemente en la Sentencia nº 748/2020, de 11 de junio de 2020, recaída en el recurso de casación nº 577/2019 con la siguiente afirmación: "la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida".
Teniendo en cuenta lo anterior y aunque, como señala el Tribunal Supremo, las causas de inadmisión han de ser aplicadas de manera restrictiva en aras de respetar la formulación amplia del derecho de acceso, se debe apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión del art. 18.1. b) por cuanto se justifica que los informes o notas, por la propia naturaleza de la actividad de gabinete, constituyen mera "información preparatoria para la actividad del Presidente del Gobierno".
A juicio de este Consejo, aplicado lo indicado anteriormente al presente caso, consideramos que los contenidos que ahora se solicitan se subsumen en las categorías que el mencionado Criterio Interpretativo contempla entre las que permiten calificar una información como auxiliar o de apoyo, dado que no van a ser incorporadas como motivación de una decisión final y, además, se trata de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
5.
En relación con el resto de la información solicitada, es preciso tener en cuenta que, tal y como viene recordando este Consejo de Transparencia en sus resoluciones, la LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Como puede apreciarse, uno de los requisitos necesarios para que el derecho de acceso prospere es que la información exista y se encuentre en el ámbito de disposición de los órganos o entidades sometidas a la LTAIBG.
En este sentido, la Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, razona que: "El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía".
En el mismo sentido, la Sentencia dictada en el recurso Apelación 63/2016 por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señala que: "El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular."
No existiendo información pública a la que acceder, tal y como afirma la Administración –y este Consejo no tiene motivos para ponerlo en duda-, en ausencia de la misma no hay objeto sobre el que proyectar el derecho, procediendo desestimar la reclamación presentada en este punto.
Por todo lo anterior, la reclamación presentada debe ser desestimada en cuanto al fondo.
6.
En casos como éste, en los que la respuesta a la solicitud de acceso se ha proporcionado transcurrido el plazo legal establecido en el artículo 20.1 LTAIBG y una vez presentada reclamación ante este Consejo de Transparencia, hemos venido entendiendo que debe ser estimada por motivos formales, sin que sea preciso realizar ulteriores trámites.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada frente a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.