Acceso a información sobre el personal eventual de la Presidencia del Gobierno y sus retribuciones

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 257/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 6 de febrero de 2021, solicitó a la SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO la siguiente información: En relación al personal eventual previsto en el art. 12 del Estatuto Básico del Empleado Público que presta servicios en el Gabinete de la Presidencia del Gobierno, se desea saber: 1º.- Número total de puestos de trabajo eventuales adscritos a la Presidencia del Gobierno. 2º.- Número de asesores y vocales asesores adscritos al Gabinete del Presidente del Gobierno. 3º.- Funciones o tareas encomendadas a cada uno de los asesores o vocales asesores anteriores. S/REF: N/REF: R/0257/2021; 100-005041 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Secretaria General de la Presidencia del Gobierno Información solicitada: Personal eventual en plantilla Subdirección General de Reclamaciones 4º.- Titulación académica y/o experiencia profesional acreditada por cada asesor o vocal asesor para el desempeño de esas tareas. 5º.- Retribuciones íntegras percibidas por los asesores y vocales asesores en 2020. No consta respuesta de la Administración. 2. Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada el 18 de marzo de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente cont enido: La Administración destinataria no ha respondido en plazo a la solicitud de información pública que se adjunta. 3. Con fecha 24 de marzo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que considerasen oportunas. No consta respuesta de la Administración en el plazo concedido al efecto. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de este Consejo de Transparencia es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte ”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. Por otra parte, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el presente caso, según consta en los antecedentes, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo legalmente establecido, sin que se haya alegado causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al indicar que “con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta”. Igualmente, se constata la falta de respuesta por parte del órgano a la solicitud de alegaciones formulada por el Consejo de Transparencia. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente, al no proporcionarle los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información con el fin de que pueda valorar adecuadamente las cuestiones planteadas por el reclamante. 4. Entrando en el fondo del asunto, es preciso comenzar recordando que la cuestión del acceso a información relativa al personal eventual de los organismos públicos, objeto de la presente reclamación, ya ha sido abordada y resuelta en múltiples pronunciamientos, tanto de este Consejo de Transparencia como de nuestros Tribunales de Justicia. En el Criterio Interpretativo 1/2015, de 24 de junio, elaborado conjuntamente por la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en virtud del mandato contenido en la Disposición adicional quinta de la LTAIBG, ya se estableció una clara pauta interpretativa sobre el particular al indicar que, en el caso de personal eventual que ocupa puestos de especial confianza y asesoramiento y de alto nivel en la jerarquía -puestos con niveles 30, 29 y 28-, prevalece el interés público en el acceso a la información frente al interés individual en la protección de los datos de carácter personal. Dicha pauta ha sido aplicada regularmente por este Consejo en numerosas resoluciones entre las que cabe mencionar las siguientes más recientes: R/0294/2019, R/0296/2019, R/0298/2019, R/0300/2019, R/0314/2019 y R/0366/2019 y R/0414/2020. Por otra parte, el contenido del mencionado Criterio Interpretativo ha sido confirmado en varias ocasiones por la jurisprudencia de nuestros tribunales de justicia, incluido el Tribunal Supremo, el cual no sólo lo ha validado, sino que en su Sentencia 3968/2019 de 6 de diciembre de 2019, al resolver un recurso de casación sobre la materia, extendió la prevalencia del interés público en el acceso a la información a todos los nombramientos de carácter eventual, incluidos aquellos que desarrollan labores correspondientes a la categoría de administrativos, formulando los siguientes razonamientos: “Por último, observa que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado sobre el ejercicio por el personal eventual de labores de oficina y de colaboración y apoyo administrativo en su sentencia de 9 de julio de 2015 (asunto C-177/14), en virtud de una cuestión prejudicial planteada por la Sección Séptima de esta Sala, y que ésta, en virtud de la anterior, dictó después su sentencia n.º 60/2016, de 21 de enero. Y concluye el Abogado del Estado: "De esta forma, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y ese Tribunal Supremo han admitido expresamente que el personal eventual pueda realizar labores materialmente administrativas, sin perjuicio de que se trate de personal cuya naturaleza es intrínsecamente temporal y basada, por la naturaleza del puesto, en relaciones de confianza”. CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso contencioso-administrativo. C) La resolución recurrida descansa en una ponderación incorrecta de los intereses concernidos. No se trata, pues, de la posible infracción de ese artículo 89.4 de la Ley 7/1988, sino de decidir si se ha vulnerado o no el derecho mencionado y, por tanto, el artículo 12 de la Ley 19/2013 y el artículo 105 b) de la Constitución por dar al límite previsto en el artículo 15 de esa Ley un alcance que no le corresponde. A este respecto, no habiendo debate posible sobre el sometimiento del Tribunal de Cuentas a esa Ley en lo ahora controvertido, ya que su artículo 2 f) la establece expresamente en lo que se refiere a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, debemos decir que la ponderación efectuada por la resolución de su Presidencia incurre en exceso al dar prevalencia al interés personal de quienes desempeñaban o habían desempeñado los puestos de jefe de secretaría y de secretaría frente al interés público protegido por la Ley 19/2013. Efectivamente, su artículo 12 reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, si bien, precisa, en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución, desarrollados por la propia Ley 19/2013. Los límites que el artículo 105 b) impone al acceso a la información en manos de los poderes públicos son los derivados de la afectación de la seguridad y defensa del Estado, de la averiguación de los delitos y de la intimidad de las personas. A su vez, la Ley 19/2013 desarrolla esos límites en su artículo 14. (…) Ahora bien, ninguno de estos límites viene al caso. La resolución recurrida se ha apoyado en el artículo 15, dedicado al derecho fundamental a la protecc ión de datos. Dejando al margen su apartado 1, que se refiere a los datos especialmente protegidos, en el apartado 2 sienta la regla de que, salvo prevalencia de la protección de datos o de otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación, se concederá el acceso a la información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento y actividad pública del órgano. El informe jurídico en que descansa la resolución impugnada y la contestación a la demanda alegan el apartado 3 de este artículo 15 y el "Criterio Interpretativo 1/2015 del mismo establecido conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno --órgano creado por la propia Ley 19/2013-- y la Agencia Española de Protección de Datos sobre el Alcance de las obligaciones de los órganos, organismos y entidades del sector público estatal en materia de acceso a la información pública sobre sus Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), catálogos, plantillas orgánicas, etc. ... y las retribuciones de sus empleados o funcionarios". El apartado 3 del artículo 15 de la Ley 19/2013 dice en lo que nos importa:” dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios: (...) c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificati vo de aquéllos. d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad. (...)". Vemos que la regla sigue siendo la de conceder el acceso salvo que la ponderación a la que se refiere imponga lo contrario. Si de aquí nos vamos al Criterio Identificativo 1/2015, en concreto a su apartado 2, que se ocupa de la "Información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados, nos encontramos que, en su letra B) subapartado a), dice que con carácter general primará el interés público si el empleado público ocupa un puesto de especial confianza, es de alto nivel o se provee mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad. Luego, en el subapartado b) señala que se debería conceder "el acceso a la información sobre retribuciones correspondientes" al personal eventual de asesoramiento y especial confianza de los Ministros y Secretarios de Estado; (iii) al personal directivo; y (iv) al de libre designación. Respecto de este último aclara que la prevalencia del interés público decrece en función del nivel jerárquico del empleado público. Considera que, en todo caso, existe en los puestos de nivel 30, 29 y 28, estos últimos de libre designación, o equivalentes. E insiste en que en ellos podría prevalecer ese interés público con carácter general en divulgar "la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal" y que "en los puestos inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados". Es menester reparar en que estos criterios y reglas apuntan, no al nuevo acceso a los datos personales identificativos de quienes desempeñaban o habían desempeñado en los años solicitados los puestos de trabajo en cuestión, sino a las retribuciones que percibían. Y resulta que la resolución de 11 de mayo de 2018, no encuentra inconveniente en facilitar la información sobre las retribuciones, por la que se preocupa el Criterio Identificativo 1/2015, con la excepción del último año, 2018, por estar en curso entonces y porque en la letra C) del apartado 2 del Criterio dice que la información sobre retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros. Descartado, pues, el aspecto retributivo nos encontramos que estamos hablando únicamente del acceso a la identidad del personal eventual nombrado en el período de referencia para puestos que, si bien puede convenirse que no implican asesorami ento especial y cuyo cometido puede en gran medida equivaler al de los auxiliares administrativos, sí son de especial confianza, tal como recuerda la contestación a la demanda, y se proveen por decisión libre del Presidente del Tribunal de Cuentas a propuesta, en su caso, de los Consejeros [artículo 2.1 j) de la Ley 7/1988]. En estas condiciones, no parece que el acceso a la información pública consistente en la identidad del personal de confianza que desempeñó las secretarías de la Presidencia, de los Consejeros y de la Secretaría General del Tribunal de Cuentas deba ceder ante su derecho a la protección de datos. Ocuparon puestos de trabajo público; su nombramiento y separación fueron, según dice la Ley, libres; es manifiesta la relevancia de la autoridad a la que presta servicios y, a la vez, lo es la posición constitucional del Tribunal de Cuentas. Todo ello justifica, por tanto, la prevalencia del interés público al que satisface el derecho que, en desarrollo del artículo 105 b) de la Constitución, ha regulado el legislador.” Por lo que hace a los abundantes pronunciamientos de los órganos de instancia sobre el acceso a la información relativa a empleados públicos cabe citar, en representación de todos ellos, la reciente Sentencia 107/2021 de 23 de julio del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 11 que, en su fundamento jurídico séptimo, sistematiza la interpretación de los preceptos relevantes de la LTAIBG a la luz de la doctrina jurisprudencial en los siguientes términos: “1. Los únicos datos que pueden ser excluidos de información pública por afectar a protección de datos personales, son los expresados en el artículo 15, puntos 1 y 2, siendo exclusivamente datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias, o datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyesen datos genéticos o biométricos o contuvieran datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. 2. Están sujetos a información pública, porque no hay elementos protegibles ni afectan a ningún derecho constitucional, los datos sobre retribuciones (debiendo incluir el desglose entre retribuciones ordinarias y extraordinarias como productividad, incentivos, dietas, gastos de representación u otras). 3. También están sujetos a información pública, los datos relativos a identificación de cargos y expresa identificación de la persona que los ocupan, pues todos ellos son datos públicos y exhibibles porque afectan a la organización, funcionamiento y actividad pública del órgano (artículo 15.2 de la LTAIBG), según expresa la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 3968/2019, dictada en recurso 316/2019 en fecha 16/12/2019. 4. La información divulgable que puede solicitarse no solo afecta a altos directivos, sino a personas que desempeñen puestos de responsabilidad en la organi zación, y también a cualquier persona que haya sido designada para ocupar su puesto de modo discrecional. 5. Incluso personal encuadrable como auxiliares administrativos, están sometidos al mismo deber de divulgación, cuando se trate de puestos que se proveen por nombramiento discrecional están sometidos al mismo deber de publicidad y transparencia, según expresa la sentencia del Tribunal Supremo 3968/2019 ya citada. 6. También está sujeta a información pública respecto a todos los puestos mencionados, la información sobre titulación del personal y datos relevantes de su curriculum, especialmente cuando ocupan puestos de nombramiento discrecional, al objeto de que pueda valorarse su adecuación objetiva al puesto.” A mayor abundamiento, cabe señalar que un asunto muy similar al aquí planteado fue resuelto por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid en la Sentencia núm. 95/2000 de 7 de octubre (PO 9/2000), en la que se desestimó el recurso presentado frente a la Resolución del Consejo de Transparencia, y se formularon las siguientes consideraciones sobre la aplicación a estos supuestos de los artículo 15 y 19.3 de la LTAIBG: TERCERO. (…) los datos interesados (…), no son datos de especial protección; por lo que, sin necesidad de consentimiento, ni audiencia por ello, se debe aquilatar y ponderar los intereses en conflicto a la luz de los intereses a proteger; por un lado, datos personales de no especial protección, y por otro, el interés público en la gestión de acción pública.(...) Se ha de estar, pues al contenido del art. 15, que en relación a los datos de carácter general, alude a la necesidad de una ponderación del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Ponderación y no consentimiento o audiencia. No se exige el consentimiento de los interesados; de lo que cabe concluir que, no nos encontramos ante el concepto de interesado en los términos expuestos en el art. 4.1 b) de la Ley 39/2015, el cual habla de derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; y ya hemos visto que el derecho a la protección de datos en los términos solicitados cede en presencia de datos de carácter personal no especialmente protegidos; respecto de los que solamente se exige la ponderación indicada; de donde no cabe extraer que sus derechos, en los términos del aludido art. 4 de la Ley 39/2015, resulten afectados. CUARTO.- De lo reseñado cabe concluir que no concurre el motivo de impugnación relativo a la falta de audiencia por ser innecesario en el caso analizado; debiendo traer a esta resolución, los argumentos recogidos en la resolución cuestiona da en orden al comportamiento de la Adm. recurrida y sus consecuencias en la aplicación de la normativa de transparencia. Así, por un lado, no formula alegaciones; no resuelve expresamente, y nada informa sobre los posibles afectados.” Esta decisión fue posteriormente confirmada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional mediante Sentencia en apelación dictada el 16 de marzo de 2021 (rec. 78/2020), actualmente devenida firme, y en la que el Tribunal estableció la siguiente doctrina complementaria: “La identificación de quienes ostentan un empleo público es la regla general. Los nombramientos de prácticamente todos los funcionarios públicos son publicados en los diarios oficiales y de general conocimiento. Solo cuando una ley expresamente autoriza la confidencialidad de la identidad del empleado público puede man tenerse ésta reservada, así como cuando pueda comprometer otros derechos constitucionales prevalentes. El artículo 15.2 de la Ley de Transparencia, corroborando las anteriores afirmaciones, “con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano”. Puede mantenerse la confidencialidad sobre datos personales, especialmente aquellos que faciliten la localización de las personas o de su centro de trabajo, cuando pueda comprometerse la integridad física de los empleados públicos, por ejemplo, en los casos de empleadas que tengan protección por razones de violencia de género. Pero fuera de estos casos, no puede hablarse de que la identidad del empleado sea un dato personal que pueda el afectado oponerse a que se divulgue.” A la luz de cuanto se acaba de exponer, este Consejo considera que la presente reclamación debe ser estimada al versar sobre una cuestión que ya ha sido cuestionada y resuelta, tanto por el propio CTBG como por los Tribunales de Justicia, estableciendo criterios claros al respecto que no pueden ser legítimamente desconocidos con el fin de dificultar o retrasar el acceso a la información pública. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente al SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO. SEGUNDO: INSTAR al SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: En relación al personal eventual previsto en el art. 12 del Estatuto Básico del Empleado Público que presta servicios en el Gabinete de la Presidencia del Gobierno, se desea saber: 1º.- Número total de puestos de trabajo eventuales adscritos a la Presidencia del Gobierno. 2º.- Número de asesores y vocales asesores adscritos al Gabinete del Presidente del Gobierno. 3º.- Funciones o tareas encomendadas a cada uno de los asesores o vocales asesores anteriores. 4º.- Titulación académica y/o experiencia profesional acreditada por cada asesor o vocal asesor para el desempeño de esas tareas. 5º.- Retribuciones íntegras percibidas por los asesores y vocales asesores en 2020. TERCERO: INSTAR al SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez