Acceso a copia digital de tesis doctoral y correcta tramitación de la solicitud

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

En respuesta a la Reclamación presentada con entrada el 18 de abril de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado dirigió el 8 de abril de 2018, al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) la siguiente solicitud de información:

   Solicito al Ministerio de Educación que se requiera a la Universidad Complutense de Madrid para que facilite copia íntegra en formato digitalizado de la tesis doctoral PROCESO DE CAMBIO Y TRANSICION POLITICA EN EL ESTADO CONTEMPORANEO. CAUSAS DE LA DISOLUCION DE LA REPUBLICA DEMOCRATICA ALEMANA: LA AUSENCIA DE LEGITIMIDAD, 1949-1989. del cuyo fichero de la tesis todavía no ha sido incorporado al sistema según consta en la base de datos del Ministerio de Educación de las Tesis Doctorales realizadas en universidades españolas, TESEO.

2. Mediante resolución de 10 de abril de 2018, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE contestó al solicitante en los siguientes términos:

   3°. El artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que si la solicitud se dirige a un órgano en cuyo poder no obra la información será inadmitida. Por su parte, el artículo 18.2 de la misma Ley establece que, en este supuesto, se deberá indicar en la resolución el órgano que es competente para conocer la solicitud, a juicio del órgano que acuerde la inadmisión.
   El archivo de las tesis doctorales corresponde a las Universidades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.5 del Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado.
   La Universidad Complutense de Madrid es una Universidad con personalidad jurídica propia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, por lo que será en su caso la Universidad Complutense de Madrid la competente para conocer la solicitud. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se deniega el acceso a la información solicitada.

3. Con fecha 18 de abril de 2018 tuvo entrada en el Consejo de Transparencia escrito de Reclamación presentado al amparo de lo previsto en el art. 24 de la LTAIBG, en el que indicaba que:

   Se solicitó copia íntegra de la tesis doctoral de cuyo fichero digital está incorporado en la base de datos del Ministerio de Educación de las tesis doctorales realizadas en universidades españolas (TESEO) tal y como acredita el documento adjunto extraído tras realizar la consulta en el portal web de TESEO, cumpliendo lo establecido en el artículo 14.5 del Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado (al que además hace referencia la Resolución que se reclama).
   Esta circunstancia, la existencia de dicho fichero digital con la tesis en TESEO, se hizo constar expresamente en la solicitud de acceso y pese a ello, el Secretario de Estado de Educación resuelve ERRÓNEAMENTE denegar el acceso a la información alegando el art. 18.1 d) de la Ley 19/2013, "Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente", y señalando a la Universidad Complutense de Madrid como organismo "en su caso competente" para conocer la solicitud.
   Además, se adjuntaba a la solicitud, una resolución del Consejo de Transparencia en la Comunidad Valenciana por la que ya se obligó a la publicación de una tesis doctoral tras una reclamación en el año 2016.
   Así pues, ruego al CONSEJO DE TRANSPARENCIA que una vez sea estudiada la documentación que se adjunta, estime la presente reclamación y acuerde requerir al Ministerio de Educación a que de traslado de la solicitud a la Universidad Complutense de Madrid.

4. El mismo día 18 de abril, toda la documentación obrante en el expediente fue remitida al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE, a través de su Unidad de Información de Transparencia al objeto de recabar las alegaciones que se considerasen oportunas. El escrito de alegaciones tuvo entrada el 23 de abril y en el mismo se señalaba lo siguiente:

   (...)
   El interesado presenta resolución del Consejo de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Valencia, en la que se estima la reclamación presentada y se reconoce el derecho de acceso a la tesis doctoral solicitada frente a la Resolución del Vicerrectorado de Investigación e Innovación de la Universidad Miguel Hernández. Pues bien, precisamente se trata de una resolución recaída frente a la negativa de información del organismo que custodia la información, que no es otro que la Universidad correspondiente, en la que se ha realizado la tesis doctoral solicitada.
   En el caso de Valencia se considera que la Universidad Miguel Hernández debe facilitar la tesis solicitada, y ello en base a que es la Universidad la competente en esta materia, la que tiene en su poder la información solicitada, y la que custodia una información que se ha elaborado en el ejercicio de las funciones de la propia universidad:
   "(...) En efecto, se considera como tal los documentos que se encuentren en poder, en este caso, de una Universidad pública como la Miguel Hernández, y que se hayan elaborado en el ejercicio de sus funciones (art. 4.1 LTBGPC), teniendo en cuenta que son funciones de la Universidad es la investigación y la expedición de títulos de doctor (...)". "(...) Asimismo, las tesis una vez aprobadas se archivan para permitir su consulta, remitiéndose un ejemplar al Ministerio de Educación y Ciencia (art. 21.8). (...)"; es decir, que según el Consejo de la transparencia y buen gobierno de Valencia las tesis son archivadas por la Universidad correspondiente para permitir su consulta. El ejemplar que se remite al Ministerio de Educación se remite a efectos de información del propio Ministerio, que también tiene interés en conocer el contenido de las tesis al igual que lo pueden tener todos los ciudadanos.
   El Consejo de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Valencia hace referencia en su resolución a preceptos del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que han sido derogados por el Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado.
   El artículo 21 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, decía que "8. Una vez aprobada la tesis doctoral, la Universidad se ocupará de su archivo y remitirá un ejemplar de la misma así como la información necesaria al Ministerio de Educación y Ciencia a los efectos oportunos".
   Por su parte, el artículo 14 del Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, reitera con algunas variaciones que "5. Una vez aprobada la tesis doctoral, la universidad se ocupará de su archivo en formato electrónico abierto en un repositorio institucional y remitirá, en formato electrónico, un ejemplar de la misma así como toda la información complementaria que fuera necesaria al Ministerio de Educación a los efectos oportunos". Pero además, en su apartado 6 condiciona la aplicabilidad de esta disposición: "6. En circunstancias excepcionales determinadas por la comisión académica del programa, como pueden ser, entre otras, la participación de empresas en el programa o Escuela, la existencia de convenios de confidencialidad con empresas o la posibilidad de generación de patentes que recaigan sobre el contenido de la tesis, las universidades habilitarán procedimientos para desarrollar los apartados 4 y 5 anteriores que aseguren la no publicidad de estos aspectos."
   En cualquier caso, a efectos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la conclusión es la misma:
   el Ministerio no es el órgano responsable de facilitar la información solicitada, puesto que en su caso, y de conformidad con el artículo 14 del Real Decreto 99/2011, lo será la Universidad Camilo José Cela, que es la que custodia el documento original, en el seno de la que se ha producido, y en ejercicio de las funciones que le son propias.
   Según el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, "se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Como hemos visto, es la universidad la que custodia las tesis doctorales de sus estudiantes, y las tesis se elaboran en el seno de las universidades, en ejercicio de las funciones que son propias a las universidades, no al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte:
   Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades:
   Artículo 1. Funciones de la Universidad.
   1. La Universidad realiza el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio.
   2. Son funciones de la Universidad al servicio de la sociedad:
   a) La creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura.
   b) La preparación para el ejercicio de actividades profesionales que exijan la aplicación de conocimientos y métodos científicos y para la creación artística.
   c) La difusión, la valorización y la transferencia del conocimiento al servicio de la cultura, de la calidad de la vida, y del desarrollo económico.
   d) La difusión del conocimiento y la cultura a través de la extensión universitaria y la formación a lo largo de toda la vida.
   Artículo 2. Autonomía universitaria.
   1. Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas.
   Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales
   Artículo 3. Enseñanzas universitarias y expedición de títulos.
   1. Las universidades impartirán enseñanzas de Grado, Máster y Doctorado conducentes a la obtención de los correspondientes títulos oficiales.
   2. Los títulos oficiales serán expedidos, en nombre del Rey, por el Rector de la Universidad en que se hubiesen concluido las enseñanzas que den derecho a su obtención, de acuerdo con los requisitos básicos que respecto a su formato, texto y procedimiento de expedición se establezcan por el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades.
   Además, hay que tener en cuenta que la Universidad Camilo José Cela ni siquiera se encuentra en el ámbito competencial del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, dado que las competencias en materia de Educación han sido transferidas a todas las Comunidades Autónomas.
   De acuerdo con el artículo 149.1.30ª de la Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia; el artículo 27 de la Constitución reconoce el derecho a la educación y establece mandatos a los poderes públicos para garantizar ese derecho.
   Como consecuencia de lo establecido en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, y también según las previsiones de la propia Constitución, a lo largo de los años transcurridos desde la promulgación de la misma se ha ido completando el desarrollo del Estado de las Autonomías mediante la transferencia de funciones y servicios a las Comunidades Autónomas que lo conforman. Las funciones y servicios en materia de enseñanza han sido transferidas a todas las Comunidades Autónomas.
   Por ello todo, la Universidad Camilo José Cela se relaciona con la Comunidad de Madrid. Las únicas universidades que se relacionan con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte son las dos universidades no transferidas, que son la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (que es además un organismo autónomo del Ministerio), y la Universidad Nacional de Educación a Distancia.
   (...) se observa una contradicción en la redacción de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que señala en su artículo 18.1.d) que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes "d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente", con lo cual parecería que no se pueden inadmitir las solicitudes si se conoce el órgano competente, pero en cambio señala en su artículo 18.2 que "2. En el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud", lo que no es posible si se desconoce el órgano competente, como indica el párrafo d).
   La cuestión por tanto no es ya si este Ministerio debe o no facilitar la tesis doctoral solicitada (dado que es competencia de la Universidad Complutense de Madrid), sino si el Ministerio debía inadmitir la solicitud, o trasladarla al ámbito de la Universidad Camilo José Cela a los efectos oportunos. A este respecto, y sobre cómo deba interpretarse la aparente incongruencia recogida en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, quedamos a la espera de indicaciones por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que se presenten, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

   Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.
3. Entrando en el fondo del asunto planteado, debe comenzarse analizando el marco legal que se aplica a la cuestión controvertida, esto es, el acceso a una tesis doctoral, en concreto, para determinar el organismo al que corresponde la competencia para resolver sobre el acceso a la información. A este respecto, y tal y como señala la Administración, el Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado prevé en el apartado 5 de su artículo 14 - Evaluación y defensa de la tesis doctoral - lo siguiente:

   5. Una vez aprobada la tesis doctoral, la universidad se ocupará de su archivo en formato electrónico abierto en un repositorio institucional y remitirá, en formato electrónico, un ejemplar de la misma así como toda la información complementaria que fuera necesaria al Ministerio de Educación a los efectos oportunos.

   De este apartado pueden sacarse las siguientes conclusiones:
   • La Universidad en la que el doctorando haya realizado sus estudios de doctorado y presentado su tesis es la depositaria de la misma y, a tal fin, debe proceder a su archivo.
   • Este archivo debe realizarse en formato electrónico abierto en un repositorio institucional.
   • El Ministerio de Educación dispone de una copia de la tesis previa remisión de la Universidad.
   Debe resaltarse que, aunque dicho Real Decreto constituía la norma aplicable en la fecha en que fue leída la tesis objeto de solicitud (el 26 de noviembre de 2012, según figura en el expediente), la normativa anterior, el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, se pronunciaba en su art. 21.8 en términos casi idénticos.
4. Sentado lo anterior, debe analizarse el argumento de la Administración según el cual, no dispone de la información solicitada y, por tanto, procede a inadmitir la solicitud en aplicación del art. 18.1 d) de la LTAIBG. Dicho precepto, en efecto, prevé que:

   1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
   d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.

   En el apartado 2 del mismo artículo se dispone lo siguiente:

   2. En el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud.

   En primer lugar, entiende este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que debe aclararse si, efectivamente, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE dispone de la información solicitada. A este respecto, debemos recordar que según lo dispuesto en el Real Decreto 99/2011 antes señalado, es la Universidad en la que hubiera tenido lugar la lectura de la tesis la que debe remitir una copia de la misma al referido Ministerio. Dicho envío se trataría, por lo tanto, de la premisa necesaria para poder afirmar que se dispone de la información solicitada. Queda claro y no ha sido puesto en duda por el Ministerio, que a éste le corresponde la llevanza de la base de datos TESEO. A esta conclusión se llega también simplemente con el acceso a la mencionada base de datos. No obstante lo anterior, también debe concluirse que la incorporación de los datos contenidos en la mencionada aplicación corresponde, por un lado a los propios doctorandos y, por otro, a las Universidades. Así, en los siguientes enlaces correspondientes a la Universidad Autónoma y a la Universidad Politécnica, ambas de la Comunidad de Madrid, se detalla a sus alumnos los procedimientos para incorporar datos al sistema. 5. En lo que respecta a la Universidad Complutense, la misma informa sobre su catálogo de tesis en el siguiente enlace en el que, además del propio de la Universidad, hace mención a la base de datos TESEO, gestionada por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE. En el caso que nos ocupa, y tal y como figura en el expediente, no consta que la Universidad haya incorporado el fichero de la tesis en la ficha TESEO por la que se interesa el solicitante. De todo lo anterior puede concluirse a nuestro juicio que la incorporación de información en las fichas TESEO corresponde en un primer momento al doctorando y, posteriormente a la Universidad. Por ello, en el presente caso, no existe constancia de que la incorporación de la tesis, que corresponde a la Universidad como decimos, se haya producido. Por lo tanto, no podría tampoco afirmarse que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE, contra el que se presenta la actual reclamación, disponga de un ejemplar de la misma.
5. Sentado lo anterior, corresponde analizar si al caso presente le es de aplicación lo dispuesto en el art. 18.1 d) o, por el contrario, debe aplicarse lo indica en el art. 19.1, ambos de la LTAIBG, en el que se indica lo siguiente:

   1. Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante.

   Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en numerosas ocasiones. Así, por ejemplo, en la R/0227/2017, se razonaba lo siguiente:

   La previsión de esta causa de inadmisión obedece a la lógica de que difícilmente se puede dar acceso a información de la que no se dispone en el órgano al que se solicita. De igual forma a los efectos de orientar al interesado en su solicitud, la LTAIBG indica que la aplicación de dicha causa de inadmisión vaya acompañada de la indicación del organismo o entidad que podría disponer de la información... En este sentido, no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 18.1 d), dado que el Ministerio requerido sí conoce quien puede tener la información en su poder. En casos como éste, resulta de aplicación el artículo 19.1 de la LTAIBG... Por ello, el Ministerio debió remitir la solicitud de acceso recibida al Ministerio que puede tener la información, para que éste contestara al solicitante.

   Dicho criterio ha sido mantenido en otros expedientes como el R/0363/2017, el R/0155/2017 o, más recientemente, en el R/0117/2018, en el que se indica lo siguiente:

   Si bien es cierto que puede alegarse cierta contradicción entre la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 d) y el acto de trámite del art. 19.1, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es claro en su postura pro actione a favor del ciudadano y, por lo tanto, en considerar que la causa de inadmisión sólo debería aplicarse en supuestos de claro desconocimiento del organismo competente... Así, a nuestro juicio, la causa de inadmisión del art. 18.1 d), por su condición de finalizadora del procedimiento, debe interpretarse con ese carácter restrictivo al que también hace referencia el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017...

   A este respecto, debe también recordarse que la causa de inadmisión referida hace mención a circunstancias en las que claramente se desconozca el competente, circunstancia que no se da en el caso que nos ocupa. Así, y a efectos meramente de orientar al ciudadano en una nueva solicitud, es que el apartado 2 del mencionado precepto dispone que se deberá indicar el órgano que se supone - sin certeza - competente. En este caso, como decimos, el órgano competente para conocer de la solicitud de información - la Universidad Complutense de Madrid - está claramente identificado en función de las competencias atribuidas, por lo que a nuestro juicio, la correcta tramitación de la solicitud hubiera requerido de su reenvío a dicho Organismo.
6. Finalmente, y respecto de la Resolución del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana, compartimos la valoración realizada por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE, en el sentido de que la misma se enmarca en una situación distinta a la planteada en la presente reclamación por cuanto en dicho asunto se analizaba la concesión de la información por la Universidad depositaria de la misma.
7. Por lo anterior, la presente reclamación debe ser estimada por motivos formales, por lo que se deberán retrotraer actuaciones al momento de la respuesta a la solicitud de información y remitir la misma a la Universidad Complutense de Madrid, competente para conocer de la misma, de lo que se informará al solicitante.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR por motivos formales la Reclamación presentada por [REDACTADO], con entrada el 18 de abril de 2018, contra la resolución de 10 de abril de 2018 del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles proceda a la remisión de la solicitud de información a la Universidad Complutense de Madrid, informando de ello al solicitante.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE a que, en ese mismo plazo máximo de 5 días hábiles, certifique ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno la realización del trámite señalado en el apartado precedente.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.