Acceso a copias de los Reales Decretos de nombramiento del Rector del Colegio de San Clemente de Bolonia

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 230/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 11 de febrero de 2021, la siguiente información: En relación al Colegio de San Clemente de Bolonia: 1. Copia del Real Decreto de S.M., de nombramiento del Rector . 2. Copia del Real Decreto de nombramiento de S.M., del rector S/REF: 001-053749 N/REF: R/230/2021; 100-005003 Fecha: La de la firma Dirección Administración/Organismo: Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación Información solicitada : Real Decreto nombramiento de Rector Colegio de San Clemente de Bolonia Sentido de la resolución: Estimatoria Subdirección General de Reclamaciones 2. Mediante resolución de 10 de marzo de 2021, el MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN contestó al solicitante lo siguiente: Se inadmite la solicitud, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1. letra e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el Criterio Interpretativo del Consejo de transparencia y Buen Gobierno sobre causas de inadmisión de solicitudes de información repetitiva y abusiva CI/003/2016, de 14 de julio. En particular por considerarse que esta solicitud se halla incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo7.2 del Código Civil y avalado por la Jurisprudencia, y que en caso de ser atendida, ello requeriría un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulta de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Asimismo, se considera que la solicitud no está justificada con la finalidad de la ley a la vista de la utilización de la información facilitada por este Ministerio a solicitudes anteriores sobre este mismo tema. Se considera, pues, que la presente solicitud tiene carácter abusivo y no justificado de acuerdo con la finalidad de transparencia que persigue dicha Ley. 3. Con fecha de entrada el 12 de marzo de 2021 el solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en base a los siguientes argumentos: Sin embargo, se trata de una petición concreta de dos expedientes administrativos concretos que no requieren un esfuerzo para obtenerlos mayor que cualquier otra petición amparada en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Además, el derecho de acceso que reconoce la ley no se ve condicionado a ningún uso, por lo que es falso, como petición de principio, que la utilidad que pueda darse a la información -que, por lo demás, desconoce la Administración, porque no se ha dicho nada al respecto- es contraria a las finalidad de la ley. 4. Con fecha 17 de marzo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de 29 de marzo siguiente, el citado Ministerio realizó las siguientes alegaciones: El Colegio de San Clemente de los Españoles es una institución particular fundada por el Cardenal Albornoz en cuya Junta de Patronato participa el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Ello, no obstante, no es una administración pública al sentido de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Este Departamento ha intentado, aplicando la presunción de la buena fe, y la letra de la Ley 19/2013, atender a las solicitudes de información recibidas a través del portal de transparencia. Ello no obstante, el incremento de solicitudes y, singularmente, la utilización de la información pública anteriormente facilitada (de que dan prueba los extractos adjuntados, publicaciones inmediatas a la remisión de información a solicitudes 001-052470 y 001- 052475) así como la litigiosidad mantenida contra el Departamento por alguno de los solicitantes de la información, evidencian que las solicitudes, aun presentadas por diversas personas físicas, son concertadas e incurren en manifiesto abuso de Derecho. En este sentido, conviene destacar que de las dieciséis solicitudes de información presentadas por distintas personas: dos lo fueron el mismo día, 23/12/2020; otras dos en el mismo mes, octubre de 2020; otras dos en el mismo día, 19/01/2021; otras cuatro en el mismo día, 11/02/2021; y por último otras dos en la misma fecha17/02/2021. Lo mismo puede apreciarse en los escritos de alegaciones. De los tres escritos presentados con este motivo, dos fueron presentados en la misma fecha, 12/03/2021 y el tercero lo fue el día precedente, 11/03/2021. Esta es la causa de inadmisión de las solicitudes que, acuñada en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG), concurre en todas ellas. Es por ello que la utilización de una fórmula estereotipada, tanto en la inadmisión, como en las presentes alegaciones, encaja con el caso concreto y viene requerida por la necesidad de no colapsar el funcionamiento de la Administración requerida de información. La motivación, sabido es, de los actos administrativos tiene por objeto posibilitar su impugnación, lo que ha demostrado el solicitante mediante la interposición del presente. Combate, con ello, que su solicitud sea abusiva (manifestando haber entendido perfectamente el fundamento del acto administrativo) por cuanto que no le resulta imputable la conducta de terceros y la juridicidad de la inadmisión (por no haberse hecho con suficiente motivación). Al respecto, todos los actos administrativos, han de ser motivados, pero, sabido es también, la motivación debe ser tanto más rigurosa cuanta mayor la injerencia de la Administración en la esfera de potestades del administrado. La motivación debe hacer referencia, con carácter general y a tenor del art. 35 L39/2015, sucintamente a hechos y fundamentos de derecho y tal es el caso que nos ocupa, pues los hechos vienen identificados por el solicitante y solicitud y los fundamentos de Derecho por la referencia al art. 18.1.e) LTBG. Cuestión diversa es que estos fundamentos sean comunes, como señalamos, a todas las peticiones en la materia. 5. El 6 de abril de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , se concedió audiencia al reclamante para que, a la vista del expediente y en el plazo de 10 días hábiles, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. Mediante escrito de entrada el mismo 18 de abril de 2021, el reclamante manifestó lo siguiente: El Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAEUEC) del Gobierno de España inadmite la solicitud y se limita a alegar el carácter abusivo de la misma ofreciendo una serie de argumentos que resultan improcedentes y contrarios a la Ley. En general, se puede decir que existen dos elementos para aplicar la inadmisión: a) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo, pues el hecho de que una misma persona o varias personas presenten un número preciso de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho; y b) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) ha venido considerando que una solicitud puede entenderse abusiva cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den algunos de los elementos siguientes: 1) En aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, a saber, todo acto u omisión que manifiestamente sobrepase los límites normales del ejercicio de un derecho por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice. En este caso la solicitud o solicitudes no aparentan suponer algo parecido, sobre todo teniendo en cuenta, además, que el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAEUEC) tiene numerosas Resoluciones del CTBG sin atender y varias de ellas impugnadas en la jurisdicción contenciosa. 2) Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Es ilógico y carece de todo sentido pensar que atender la solicitud tramitada (copia del Real Decreto de nombramiento de S.M., de y de como rectores del Colegio de España), que es bastante simple y fácil de resolver, conlleva la paralización de los servicios administrativos del Ministerio. 3) Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros. Es un sinsentido pensar que atender la solicitud efectuada afecta a derechos de terceros. 4) Cuando es contraria a las normas, las costumbres o la buena fe. En este caso no afecta ni a la primera, ni a la segunda ni tampoco a la última. Simplemente se trata del ejercicio legítimo de fiscalización de la actuación administrativa, tal y como viene reconocido en la propia Ley. El CTBG considera por lo demás justificado este ejercicio, acorde con la finalidad de la Ley, cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, saber cómo se manejan los fondos públicos, informarse bajo qué criterios actúan las instituciones públicas, por lo que la inadmisión no puede ampararse en los argumentos ofrecidos por el Ministerio. Cabe recordar, además, que la Administración que aplique esta i nadmisión debe motivar su resolución debidamente, cosa que no sucede en este caso. La resolución de inadmisión debe fundamentarse en indicadores objetivos, los ofrecidos por el propio CTBG, que ha recordado con frecuencia que "el concepto de solicitud de información abusiva" constituye un concepto jurídico indeterminado. Éste, en efecto, ha de ser resuelto atendiendo a criterios de sentido común en relación con el contexto en que se sitúa dicho concepto y con la finalidad de la norma que es proporcionar una mayor transparencia a la actividad desarrollada por los organismos públicos. (…) II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, que con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. Respecto al fondo del asunto, cabe recordar que (i) la información solicitada –en relación al Colegio de San Clemente de Bolonia- se centra en obtener copia del Real Decreto de S.M., de nombramiento del Rector y del Real Decreto de nombramiento de S.M., del rector ; y, que (ii) ha sido inadmitida por el Ministerio al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. Fundamenta el Ministerio la inadmisión argumentando en su resolución sobre acceso en que (i) se halla incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo7.2 del Código Civil y avalado por la Jurisprudencia, y que en caso de ser atendida, ello requeriría un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulta de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos; y, en que (ii) no está justificada con la finalidad de la ley a la vista de la utilización de la información facilitada por este Ministerio a solicitudes anteriores sobre este mismo tema. Añadiendo en sus alegaciones a la reclamación, que incurre en un manifiesto abuso de Derecho dado el incremento de solicitudes -dieciséis solicitudes de información presentadas por distintas personas- y la utilización de la información pública anteriormente facilitada (de que dan prueba los extractos adjuntados, publicaciones inmediatas a la remisión de información a solicitudes 001-052470 y 001-052475 ). En relación con la aplicación de esta causa debe tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo nº 3 , aprobado en el 2016 por este Consejo de Transparencia en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, en el que, en resumen, se indica lo siguiente: 2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información. El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. 1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación: Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”. Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros. Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe. 2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de: Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos Conocer cómo se toman las decisiones públicas Conocer cómo se manejan los fondos públicos Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando: No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG. Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa. Asimismo, debe también recordarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: x por la intención de su autor, x por su objeto o x por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso. Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98,11/5/91, entre otras), el abuso de derecho : - presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados. - impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar). - El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho. El ejercicio abusivo de un derecho ha sido también analizado por la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho). Asimismo, cabe recordar la sentencia del Tribunal Supremo dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017 que señala lo siguiente: "Cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c/ de dicho artículo (que se refiere a solicitudes "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración") debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.(…) Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley"; 4. Teniendo en cuenta lo anterior, hay que señalar que en el presente supuesto se trata de una solicitud de acceso a la información que se encuentra acotada e identificada, sin que el hecho de que se hayan presentado 16 solicitudes de información por varias personas –que no por la misma-, como alega el Ministerio permita calificarla de abusiva. A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno facilitar la citada información, reiteramos, concreta y acotada, no parece que vaya a colapsar el funcionamiento de la Administración, ni a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. Tal y como manifiesta el reclamante el hecho de que una misma persona o varias personas presenten un número preciso de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho. A este respecto, cabe recordar que si las solicitudes de información ya tramitadas hubieran tenido un contenido idéntico a la del presente supuesto, el Ministerio la hubiera inadmitido por repetitiva, y no por abusiva. Asimismo, cabe señalar que a nuestro parecer tampoco se puede concluir que la solicitud información no se compadece con la finalidad de la LTAIBG por el hipotético uso que se vaya a hacer de la información una vez obtenida, ni por el uso que se haya hecho en dos de las solicitudes de información anteriores. En consecuencia, como hemos manifestado en reiteradas ocasiones y ha sido corroborado por la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo - de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017- los límites y las causas de inadmisión previstos en la LTAIBG son limitaciones de un derecho y, en cuanto tales, se han de interpretar restrictivamente y justificar razonadamente su aplicación, lo que a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no ocurre en el presente supuesto. Por tanto, no se considera de aplicación la causa de inadmisión invocada, por lo que, de acuerdo con los argumentos expuestos en los apartados precedentes, debe estimarse la presente reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por AS, con entrada el 12 de marzo de 2021, frente a la Resolución de 10 de marzo de 2021 del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la siguiente información: En relación al Colegio de San Clemente de Bolonia: 1. Copia del Real Decreto de S.M., de nombramiento del Rector 2. Copia del Real Decreto de nombramiento de S.M., del rector TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez