Solicitud de análisis de laboratorio de autorizaciones excepcionales de productos fitosanitarios y resultado de inadmisión

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 227/2020 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN, con fecha 26 de octubre de 2019, al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente , la siguiente información ambiental: Los análisis de laboratorio de las tomas de muestras que justifiquen y acrediten la necesidad de la emisión de las autorizaciones excepcionales concedidas en 2019 mediante Resolución del órgano administrativo al que se dirige la petición, de las sustancias activas de productos fitosanitarios 1,3 dicloropropeno y cloropicrina y sus mezclas, así como sus modificaciones posteriores que amplían el ámbito territorial de la resolución a nuevas Comunidades Autónoma. S/REF: N/REF: R/0227/2020; 100-003627 Fecha: La de la firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación Información solicitada: Autorizaciones excepcionales de productos fitosanitarios Subdirección General de Reclamaciones 2. Por resolución de fecha 29 de octubre de 2019, el Director General de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria del Ministerio, denegó el acceso a la información solicita en base al artículo 13.1 de la Ley 27/2006, manifestando lo siguiente: Comunicarle que las Resoluciones de autorización excepcional emitidas por esta Dirección General para las autorizaciones excepcionales de 1,3 dicloropropeno y cloropicrina, se indica que los tratamientos deben realizarse bajo el control de las autoridades competentes de las CCAA, quienes deben supervisar el correcto cumplimiento de las obligaciones fijadas en la resolución”. Dentro de estas obligaciones, se encuentra la de llevar a cabo muestreos de suelos, según la recomendación establecida por el Defensor del Pueblo. En ningún apartado de la Resolución se indica que está información debe ser remitida a esta Dirección General. 3. Mediante escrito de 6 de noviembre de 2019, el interesado presentó un Recurso de Alzada contra la citada resolución, con el siguiente contenido: A nuestro juicio, el Director General confunde nuestra petició n por cuanto ésta es relativa a los análisis de laboratorio de las tomas de muestras que justifiquen y acrediten la necesidad de la emisión de las autorizaciones excepcionales mencionada y no, al cumplimiento de las obligaciones fijadas por estas resoluciones de las autoridades competentes de las CCAA. Así, también lo especifica el Defensor del Pueblo en el expediente 16000007 de 17 de diciembre de 2017, dirigido a la Dirección y al ciudadano que interpuso la queja. En su resolución, el Defensor del pueblo indica que se deben ”realizar muestreos previos en los suelos antes de otorgar la autorización excepcional de productos fitosanitarios a base de 1,3 dicloropropeno, cloropicrina y sus mezclas”. La necesidad de previos viene recogida implícitamente por lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento 1107/2009 de productos fitosanitarios que indica que en circunstancias especiales un Estado miembro podrá autorizar la comercialización de productos fitosanitarios para una utilización controlada y limitada, si tal medida fuera necesaria debido a un peligro que no pueda controlarse por otros medios razonables. Por lo que se deriva que es responsabilidad del Estado miembro que concede la autorización comprobar que concurre una situación de emergencia, lo que, a juicio del Defensor del Pueblo, en toda lógica, debe realizarse de manera previa a otorgar la autorización y obliga a realizar muestreos en los suelos que la solicitan con el fin de acreditar la existencia de un peligro fitosanitario. Esto último fue aceptado, de acuerdo con sus funciones y responsabilidad, por la Dirección General, de conformidad al escrito del Defensor del Pueblo de 28 de marzo de 2018, el cual señala que la Dirección General acepta las sugerencias formuladas por la institución, y las incorporará a sus Resoluciones de Autorización Excepcional. Lo que en una lectura de los dos escritos del Defensor del Pueblo no cabe entenderse como un requisito a posteriori una vez emitida la resolución sino un requisito previo cuyo resultado debe figurar en la propia resolución como justificante de acreditación de la situación de emergencia, que también posibilite el escrutinio público. Extraña que la Dirección General de la Producción Agraria dadas sus funciones y responsabilidades no disponga de la información solicitada, de lo cual puede inferirse que el órgano competente para la resolución de las autorizaciones excepcionales las otorga sin ningún criterio y justificación, pues de otra forma sería conocedora de la información mínima exigible para su concesión. La falta de los documentos que acrediten la necesidad de conceder una autorización excepcional debería ser causa suficiente para su denegación, puesto que lo contrario puede calificarse de arbitrariedad. En la confianza de que esto no suceda, se solicita que se nos de la información pedida. La letra a, del apartado 1, del artículo 13, de la Ley 27/2006 que cita el Director General como base jurídica de la denegación de nuestra petición dispone como excepción a la obligación de facilitar la información ambiental que ésta no esté en poder de la autoridad pública a la que se solicite. No obstante, la Dirección General no menciona que de acuerdo con el citado precepto legal la excepción obrará “sin perjuicio de los dispuesto en el artículo 10.2.b)”. Este precepto obliga, lo que no ha sucedido, a la autoridad pública, en este caso la Dirección General de la Producción Agraria, a remitir la solicitud a la autoridad que la posea, dando cuenta de ello al solicitante, y, cuando esto no sea posible, deberá informar directamente al solicitante sobre la autoridad pública a la que, según su conocimiento, ha de dirigirse para solicitar dicha información. Dicho conocimiento relativo a la autoridad poseedora de la información solicitada es dado por supuesto a la Dirección General, dadas sus funciones de la Dirección General y la relevancia por como órgano competente en la resolución de las autorizaciones excepcionales solicitadas por las CCAA. solicitamos al Secretario General de Agricultura que se tenga por presentado este escrito, lo admita y en su virtud lo tenga por formulado contra la resolución denegatoria reseñada y tras los trámites que legalmente procedan dicte nueva resolución dejando sin efecto la recurrida, y se nos informe de los análisis de laboratorio de las tomas de muestras que justifiquen y acrediten la necesidad de la emisión de las autorizaciones excepcionales para este año de las sustancias 1,3 dicloropreno, cloropicrina y sus mezclas. En el caso de que esta información, por unas imprevisibles e infortunadas circunstancias no estuviese en poder de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria se actúe de acuerdo con la obligación dimanante de artículo 10.2.b) de la Ley 27/2006 y se remita la información requerida a la autoridad pública que la posea dando cuenta de ello a Ecologistas en Acción en nuestra calidad de solicitante o, en cualquier caso, si lo anterior no fuese posible, la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria deberá informarnos sobre la autoridad pública a la que, según su conocimiento, deberíamos dirigirnos para solicitar dicha información. De manera subsidiaria y complementaria a nuestra inicial petición de información ambiental y dado lo indicado por el Director General solicitamos los resultados de los muestreos de suelos realizados por las autoridades competentes de las CCAA del correcto cumplimiento de las obligaciones fijadas en la Resolución. Parece de sentido común que el resultado de los muestreos sea conocido por la Dirección General como órgano competente en la concesión de las autorizaciones excepcionales para conocer si las obligaciones dimanadas de éstas han sido correctamente ejecutadas y sobre todo para conocer si el objetivo de control de la situación de emergencia en materia fitosanitaria del artículo 53 del Reglamento 110/2009 ha sido cumplido con eficacia, pues de no cumplirse pudieran concederse autorizaciones excepcionales repetidas indebidamente año tras año, por cuanto el peligro que debe acreditarse no pudiera controlarse con las autorizaciones excepcionales concedidas. 4. Mediante escrito de entrada el 15 de abril de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido: A fecha de presentación de este escrito ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el órgano competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación no ha resuelto en el plazo establecido por la norma jurídica administrativa, por lo que hemos de considerar como denegado nuestro recurso de alzada por silencio negativo. Que de conformidad al Criterio Interpretativo de referencia CI/001/2016, de 17 de febrero de 2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la reclamación ante este Consejo frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencia no estará sujeta a plazo. Que como se ha indicado, la información solicitada debiera estar disponible por cuanto es un requisito previo para acreditar el peligro fitosanitario que demanda el artículo 53 del Reglamento 110/2019. Condición reforzada por el artículo 34 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad Vegetal. En base a los dos preceptos mencionados en el epígrafe 11 se colige que el órgano competente antes de la concesión de cualquier autorización excepcional en materia de fitosanitarios deberá acreditar que no sólo que existe un peligro, sino que éste es imprevisible. Que en relación a las distintas resoluciones de autorización excepcional de las sustancias activas 1,3 dicloropropeno, cloropicrina y sus mezclas concedidas en 2019, en todas ellas, la justificación del peligro imprevisible es nula, por cuanto únicamente se indica que estas dos sustancias activas son las únicas sustitutas eficaces del bromuro de metilo y se señala sus usos como plaguicidas. El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación concedió las autorizaciones excepcionales de las que solicitamos información ambiental en base a unas plagas conocidas que, en el caso de la autorización excepcional del 1,3 dicloropropeno+cloropicrina presentaban una “alta densidad (high density)” y en el caso de la autorización excepcional del 1,3 dicloropropeno el patógeno ha sido detectado en casi todas las áreas donde se cultiva uva para la vinificación (has been detected in almost in every area). Por lo que es sensato concluir que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria en algún momento ha dispuesto de la información que acredite la existencia de patógenos y sus concentraciones y/o densidad. Reiteramos el argumento mencionado en la letra b) de apartado 5 de este escrito relativo a la resolución del Defensor del Pueblo (expediente 16í, también lo especifica el Defensor del Pueblo en el expediente 16000007 de 17 de diciembre de 2017), en la que se indica que se deben ”realizar muestreos previos en los suelos antes de otorgar la autorización excepcional de productos fitosanitarios a base de 1,3 dicloropropeno, cloropicrina y sus mezclas”. Reiteramos el argumento mencionado en la letra d) del apartado 5 de este escrito y recalcamos que la Dirección General, de conformidad al escrito del Defensor del Pueblo de 28 de marzo de 2018, aceptó las sugerencias formuladas por la institución, e indicó que las incorporaría a sus Resoluciones de Autorización Excepcional. Con independencia de que Administración deba recabar las previas justificaciones de las personas y usuarios que finalmente apliquen los productos fitosanitarios, la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria debe estar en poder de estas justificaciones o en el caso de que no lo estuviesen, de acuerdo al artículo 13 de la Ley 19/2014, estas justificaciones de los particulares son definidas como información pública, por cuanto tienen que ser adquiridas por la Dirección General en el ejercicio de sus competencias en materia de productos fitosanitarios y también porque la propia Dirección General lo especifica en sus propias resoluciones de autorización y, porque es la autoridad competente designada por el estado español para el cumplimiento de las obligaciones y requisitos del Reglamento 1107/2009 de comercialización de productos fitosanitarios, entre las que se incluyen las derivadas de su artículo 53 relativas al suministro de información inmediato de las medidas a adoptadas a los demás Estados miembros y a la Comisión, lo que obliga a de manera inmediata a informar (de acuerdo al formulario que los Estados miembros en materia de autorizaciones excepcionales de productos fitosanitarios) del “Type of danger to plant production or ecosystem” y del “Size and effect of danger”. En definitiva, la Dirección General de sanidad de la Producción Agraria debe tener en su poder la información solicitada por Ecologistas en Acción o al menos tiene la obligación por lo dispuesto en la Ley 27/2006 y en la Ley19/2014 de, al menos, proporcionarlas cuando hubiese una petición de información, puesto que han de ser adquiridas por la Dirección General en el ejercicio de sus competencias en materia de productos fitosanitarios. Solicitamos sea estimada nuestra reclamación y se inste a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria del Ministerio de Agricultura la información solicitada en nuestro recurso de alzada. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En cuanto al fondo del asunto debatido, podemos adelantar que la reclamación presentada debe ser inadmitida, por las razones que se exponen a continuación: La solicitud de acceso se realizó con base en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que define la información ambiental, en su artículo 2.3, como toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones: a. El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos b. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a. c. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos. d. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. e. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c, y f. f. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b y c”. De la amplitud del concepto de información ambiental contenido en la Ley 7/2006, y en las Directivas Europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE, de las que dicha Ley trae causa, dan buena cuenta diversas Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) como la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó: «debe recordarse que en el concepto de ‘información sobre medio ambiente’ la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, ‘incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente’. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos». Pero tal pronunciamiento del Tribunal no quedó ahí, ya que fue cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debía ser interpretada en el sentido de si debía ser aplicada a un Informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción. A este respecto, el TJCE afirmó: «De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término ‘incluidas’ resulta que el concepto de ‘medidas administrativas’ no es más que un ejemplo de las ‘actividades’ o de las ‘medidas’ a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de ‘información sobre medio ambiente’ una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término ‘medidas’ tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa». De este modo, el Tribunal mantuvo que « para ser una ‘información sobre medio ambiente’ a efectos de la Directiva bastaba que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituyese un acto que pudiese afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refería la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción». En este caso, ha de considerarse que es materia competencia de la legislación medioambiental la solicitud de información relativa a las autorizaciones excepcionales de un determinado producto fitosanitario, por lo que se incluye dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley 27/2006 de 18 de julio. A este respecto, según lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Estableciendo el apartado 3, que: En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización. Es decir, la LTAIBG reconoce expresamente su carácter supletorio respecto de las materias amparadas por la regulación específica de aplicación al acceso a la información ambiental, conforme a nuestro Criterio Interpretativo del Consejo (CI 008/2015), de 12 de noviembre de 2015, que determina que: I. El carácter de ley básica de la LTAIBG en esta materia tiene como consecuencia principal que las excepciones a su aplicación en materia de acceso a la información pública deben venir expresamente previstas y autorizadas por ella. II. Los apartados 2 y 3 de la disposición adicional primera de la LTAIBG contienen la única excepción prevista, en la Ley para la aplicación de sus normas sobre ejercicio del derecho a la información. III. La disposición adicional primera de la LTAIBG vincula la aplicación supletoria de la ley a la existencia de una norma específica que prevea y regule un régimen de acceso a la información, también específico. Por lo tanto, y atendiendo al objeto de la solicitud actual, debe concluirse que la reclamación debe ser inadmitida y tramitada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006 antes indicada, incluyendo la aplicación de las vías de recurso previstas en dicha norma, no siendo competente este Consejo de Transparencia para entrar a conocer sobre la misma. 4. A lo anterior hay que añadir un segundo motivo de inadmisión. El artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, señala que: 1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley. 3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. 4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Igualmente, su artículo 122.3 señala que Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1. Teniendo en cuenta que la presente reclamación tiene la naturaleza jurídica de sustitutiva de los recursos administrativos, ex artículo 23.1 de la LTAIBG , la denegación presunta de un Recurso de Alzada no puede ser impugnada usando la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede INADMITIR a trámite la reclamación presentada por , con entrada el 15 de abril de 2020, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda