Acceso a datos de comercialización de sustancias químicas activas

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones
Resolución 226/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN, con fecha 23 de julio de 2019, al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la siguiente información: Las cantidades de comercialización de las siguientes sustancias activas (todas incluidas en el anexo III del Reglamento (CE) Nº 1185/2009):

En 2016, y según el documento adjunto, se comercializó y utilizó las siguientes sustancias y sus códigos en el anexo III del reglamento antes citado:

• Cloropicrina ZR3.2
• Dazomet ZR3.2
• Spinosad 16.1
• Difluenzurón 16.3
• Piraclostrobin F6.16
• Metrafenona F6.18
• Diclorvos 14.1
• Etefon PGR1.1
• Propanil H3.2

En 2017, los datos de comercialización de las sustancias activas:

• Cloropicrina ZR3.2
• Spinosad 16.1
• Difluenzurón 16.3
• Oxadiazon H7.27
• Molinato H7.22
• Piraclostrobina F6.16
• S-Metolacloro H3.3
• 2,4-DB H1.1
• Diclorvos I4.1
• Picoxistrobina F6.16

2. Mediante escrito de 5 de septiembre de 2019, el interesado presentó un Recurso de Alzada ante el MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN, con el siguiente contenido:

Mediante resolución del Subdirector General de Análisis, Coordinación y Estadística de fecha 5 de agosto, no se da traslado a este solicitante de dichos datos, sino que se me remiten dos tablas, justificando como causa de la denegación el estar las sustancias activas mencionadas sujetas a secreto estadístico.

PRIMERA.- El apartado 1, del artículo 13 de la Ley 12/1989 determina que

“serán objeto de protección y quedarán amparados por el secreto estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tanto directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas”.

El apartado 2, de mismo artículo añade que

“se entiende que son datos personales los referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos”.

Por último, el apartado 3, del susodicho artículo concluye que

“el secreto estadístico obliga a los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso los datos personales cualesquiera que sea su origen”.

De la lectura del artículo 13 se colige que el secreto estadístico debe justificarse y esto no se ha producido en la contestación del Subdirector General de Análisis, Coordinación y Estadística, por lo que desconocemos la causa de la denegación de la información ambiental solicitada, más allá de que ésta se encuentra sometida a secreto estadístico.

SEGUNDA.- El informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del reglamento (CE) nº 1185/2009 del Parlamento europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a las estadísticas de plaguicidas [COM(2017) 109 final. Bruselas, 3.3.2017] en su apartado 5.1 sobre la disponibilidad de datos detallados de plaguicidas determina que

“la aplicación de las normas de confidencialidad, [del Reglamento 1185/2009], a una parte considerable de los datos resta valor a la información estadística proporcionada a los usuarios. Así pues, no cabe asumir que el Reglamento satisfaga adecuadamente las necesidades de los usuarios”.

En su anexo I, el citado informe detalla que el método de recogida relativos a la comercialización de plaguicidas usados por la autoridad competente española es un cuestionario o encuesta por vía electrónica (dentro o fuera del territorio nacional) a los titulares de autorizaciones y a los cesionarios de derechos de comercialización. Sobre esta base, nuevamente se concluye que el secreto estadístico debe justificarse, al igual que, el método de recogida de datos de comercialización de cada una de las sustancias activas sujetas a este secreto estadístico y esto no se ha producido en la contestación del Subdirector General de Análisis, Coordinación y Estadística, por lo que desconocemos la causa de la denegación de la información ambiental solicitada, más allá de que ésta se encuentra sometida a secreto estadístico.

TERCERA. Las dos recientes sentencias del Tribunal General de la Unión Europea (Sala Cuarta), ambas de 7 de marzo de 2019 (asuntos T-716/14 y T-329/17) concluyen que (sirva de ejemplo la primera de las sentencias citadas):
Apartado 81

“(...), aunque la comercialización de un producto o de una sustancia no basta en general para considerar que este producto o sustancia serán necesariamente liberados en el medio ambiente y que la información correspondiente «se refiere a emisiones al medio ambiente», no ocurre lo mismo cuando se trata de un producto, como un producto fitosanitario, y de sustancias que este producto contiene, que, en el marco de una utilización normal, están, por su propia función, destinados a liberarse en el medio ambiente. En este caso, las emisiones previsibles, en condiciones normales o realistas de utilización, del producto en cuestión, o de las sustancias que este producto contiene, en el medio ambiente no son hipotéticas y están comprendidas en el concepto de «emisiones al medio ambiente» en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento no 1367/2006 (…)”.

Apartado 82

“de ello se deduce que una sustancia activa contenida en los productos fitosanitarios (...), en el marco de su utilización normal está, por su propia función, destinada a liberarse en el medio ambiente por lo que sus emisiones previsibles no pueden considerarse meramente hipotéticas”.

Por lo que el Tribunal, en el apartado 91 de la citada sentencia, considera que la información referente a sustancias activas de plaguicidas es información relativa a emisiones al medio ambiente y no goza de confidencialidad, máxime cuando la solicitada, como fue el caso permite comprender al solicitante y a la ciudadanía “comprender de manera razonable el modo en el que el medio ambiente puede verse afectado por [las emisiones de las sustancias activas]”. Y se añade, en su apartado 79 que el concepto de información “[referente] a emisiones al medio ambiente” no puede limitarse únicamente a la información relativa a las emisiones efectivamente liberadas en el medio ambiente durante la aplicación del producto fitosanitario o de la sustancia activa en cuestión en las plantas o el suelo, emisiones que dependen particularmente de las cantidades de producto utilizadas en la práctica por los agricultores (...).”. Sobre esta base consideramos que el derecho a la información ambiental en materia de plaguicidas y en concreto a las cantidades comercializadas debe prevalecer sobre la confidencialidad incluido el secreto estadístico, puesto que dicha información es imprescindible para comprender de manera razonable el modo en el que el medio ambiente puede verse afectado por los plaguicidas usados en España.

CUARTA.- A mayor abundamiento, la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno específica en su Capítulo III, Sección 1ª, artículo 12 sobre derecho de acceso a la información pública que todas las personas tienen derecho a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. B) de la Constitución Española desarrollados por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica. Se entiende por información pública los contenidos o documentos cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. El artículo 14, en su apartado 1 muestra un catálogo cerrado de excepciones o limitaciones al derecho a la información, entre los que expresamente no se encuentra el secreto estadístico. El apartado segundo, de este artículo, precisa que la aplicación a los límites al derecho a la información será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente en la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso, como a nuestro entender sucede, sobre la base de nuestras alegaciones, en nuestra petición de información. Por lo tanto consideramos que la información solicitada tiene carácter público, no entra dentro de lo contemplado en el artículo 14 de la ley 19/2013 y en cualquier caso no se ha contemplado de manera adecuada lo dispuesto en el artículo 14.2 de dicha Ley. Por lo expuesto y al amparo de la citada normativa reguladora del acceso a la información ambiental, SOLICITO que teniendo por presentado este escrito, junto con los documentos que se acompañan, acuerde tener por interpuesto RECURSO DE ALZADA contra resolución de fecha 05 de agosto de 2019 del Subdirector General de Análisis, Coordinación y Estadística por la que se deniega al recurrente el acceso a la información sobre medio ambiente, y se sirva anular la misma y acordar en su virtud el inmediato suministro de la información solicitada y, en todo caso, se justifique de manera individual las causas de denegación o el motivo por el que las sustancias sobre las que se pide a información gozaron de secreto estadístico los años 2016 y 2017, así como los métodos de recogida de datos e comercialización, especificando si los cuestionarios o encuestas fueron enviado y cumplimentados por los titulares de las autorizaciones y/o los cesionarios de los derechos de comercialización. Asimismo, y en virtud del artículo 12.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, se me haya llegar la contestación a este recurso y la información solicitada en formato electrónico a la dirección anteriormente reseñada a efecto de notificaciones.

3. Mediante escrito de entrada el 15 de abril de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en base a los siguientes argumentos:

• Que a la fecha de realización de este escrito el organismo competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación no ha resuelto el Recurso de Alzada, por lo que a falta de notificación por dicho organismo debo considerar el recurso des estimado por silencio administrativo.
• Que de conformidad al Criterio Interpretativo de referencia CI/001/2016, de 17 de febrero de 2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la reclamación ante este Consejo frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencia no estará sujeta a plazo.
• Que de conformidad a la Resolución 705/2019, de 30 de diciembre de 2019, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sobre idéntico asunto, este Consejo dictó lo siguiente:

  Fundamento Jurídico 5: Asimismo, respecto de la aplicación del secreto estadístico el mismo se encuentra en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública, y, concretamente, en sus artículos 13 y 14. La relación entre secreto estadístico y el derecho de acceso a la información regulada en la LTAIBG ya ha sido tratada por este Consejo de transparencia en varias ocasiones (por todas las resoluciones recaídas en los expedientes R/0054/2016, R/0115/2016 o R/0442/2016), en la que se ha destacado, entre otros argumentos, el siguiente: “(…), el secreto estadístico exige que la información que se proporcione impida que se proporcionen datos personales referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos (art. 13.2 de la Ley de la Función Estadística Pública)”.

  Sobre esta base el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno resolvió, que en el caso que nos ocupa, no se pide la identificación de personas físicas o jurídicas, sino de productos fitosanitarios comercializados y usados gracias a autorizaciones excepcionales emitidas por la Administración y son esas autorizaciones, publicadas en forma de resolución, las que el reclamante pretende conocer. Asimismo, a juicio del Consejo de Transparencia y buen Gobierno y teniendo en cuenta su naturaleza, la información reclamada debe ser hecha pública, ya que afecta a los ciudadanos en general y a los agricultores en particular (...). “La información solicitada es, por lo tanto a nuestro juicio, de remarcado interés público”. “En consecuencia, se debe estimar la reclamación en este apartado”. Por tratase de asuntos prácticamente idénticos, el resulto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Resolución 705/2019) y nuestro recurso de alzada no resuelto y que, por tanto debemos considerar como denegado.

SOLICITAMOS.
Sea estimada nuestra reclamación y se inste a la Subdirección General de Análisis, Coordinación y Estadística del Ministerio de Agricultura la información solicitada en nuestro recurso de alzada, es decir, la que a continuación se enumera:

1. Los kilos comercializados en 2016 de las siguientes sustancias activas:
   • Dazomet ZR3.2
   • Piraclostrobin F6.16
   • Metrafenona F6.18
   • Diclorvos 14.1
   • Etefon PGR1.1
   • Propanil H3.2
2. Los kilos comercializados en 2017 de las siguientes sustancias activas:
   • Oxadiazon H7.27
   • Molinato H7.22
   • Piraclostrobina F6.16
   • S-Metolacloro H3.3
   • 2,4-DB H1.1
   • Diclorvos I4.1
   • Picoxistrobina F6.16

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   . Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.
3. En cuanto al fondo del asunto debatido, esto es, el acceso a datos de comercialización de ciertos productos químicos activos, podemos adelantar que la reclamación presentada debe ser inadmitida a trámite, por las razones que se exponen a continuación: La solicitud de acceso se realizó con base en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que define la información ambiental, en su artículo 2.3, como toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:
   • a. El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos
   • b. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a.
   • c. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
   • d. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
   • e. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c, y
   • f. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b y c.
   De la amplitud del concepto de información ambiental contenido en la Ley 27/2006, y en las Directivas Europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE, de las que dicha Ley trae causa, dan buena cuenta diversas Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) como la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó:

   «debe recordarse que en el concepto de ‘información sobre medio ambiente’ la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, ‘incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente’. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos».

   Pero tal pronunciamiento del Tribunal no quedó ahí, ya que fue cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debía ser interpretada en el sentido de si debía ser aplicada a un Informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción. A este respecto, el TJCE afirmó:

   «De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término ‘incluidas’ resulta que el concepto de ‘medidas administrativas’ no es más que un ejemplo de las ‘actividades’ o de las ‘medidas’ a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de ‘información sobre medio ambiente’ una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término ‘medidas’ tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa».

   De este modo, el Tribunal mantuvo que

   «para ser una ‘información sobre medio ambiente’ a efectos de la Directiva bastaba que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituyese un acto que pudiese afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refería la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción».

   En el presente caso, ha de considerarse que es materia competencia de la legislación medioambiental la solicitud de información relativa a la comercialización de determinados productos químicos incluidos en el anexo III del Reglamento (CE) Nº 1185/2009, de 25 de noviembre de 2009, relativo a las estadísticas de plaguicidas, por lo que se incluye dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley 27/2006 de 18 de julio. A este respecto, según lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Estableciendo el apartado 3, que: En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización. Es decir, la LTAIBG reconoce expresamente su carácter supletorio respecto de las materias amparadas por la regulación específica de aplicación al acceso a la información ambiental. No apartándose, por tanto, la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica del Criterio Interpretativo del Consejo (CI 008/2015), de 12 de noviembre de 2015, que determina que:
   • I. El carácter de ley básica de la LTAIBG en esta materia tiene como consecuencia principal que las excepciones a su aplicación en materia de acceso a la información pública deben venir expresamente previstas y autorizadas por ella.
   • II. Los apartados 2 y 3 de la disposición adicional primera de la LTAIBG contienen la única excepción prevista, en la Ley para la aplicación de sus normas sobre ejercicio del derecho a la información.
   • III. La disposición adicional primera de la LTAIBG vincula la aplicación supletoria de la ley a la existencia de una norma específica que prevea y regule un régimen de acceso a la información, también específico.
   Por lo tanto, y atendiendo al objeto de la solicitud actual, debe concluirse que la reclamación debe ser inadmitida y tramitada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006 antes indicada, incluyendo la aplicación de las vías de recurso previstas en dicha norma, no siendo competente este Consejo de Transparencia para entrar a conocer sobre la misma.
4. A lo anterior hay que añadir un segundo motivo de inadmisión. El artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, señala que:
   1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
   2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
   3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
   4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.
   Igualmente, su artículo 122.3 señala que Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1. Teniendo en cuenta que la presente reclamación tiene la naturaleza jurídica de sustitutiva de los recursos administrativos, ex artículo 23.1 de la LTAIBG, la denegación presunta de un Recurso de Alzada no puede ser impugnada usando la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede INADMITIR a trámite la reclamación presentada, con entrada el 15 de abril de 2020, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.