Acceso a recomendaciones científicas sobre la gestión del COVID-19 y las manifestaciones del 8M

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones

Resolución 193/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 11 de marzo de 2020, la siguiente información:

   "Después de que el Sr Sánchez indicara el día 10/03/2020 que sigue recomendaciones científicas para implantar medidas, solicito por favor conocer los documentos en los que se indicaba a la policía 4 días antes del descontrol del Coronavirus. También deseo conocer si hubo colectivos feministas que solicitaron anular el 8M quiero conocer las recomendaciones científicas que permitían hacer el 8M en Madrid y resto de España y por qué no se anuló."

2. Mediante resolución de fecha 26 de febrero de 2021, el MINISTERIO DE SANIDAD contestó al solicitante lo siguiente:

   Información solicitada: Recomendaciones científicas sobre el 8M en Madrid

   El 5 de junio de 2020, esta solicitud se recibió en la Dirección General de Salud Pública, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, para su resolución. Posteriormente, el día 3 de julio de 2020 se procedió a la ampliación del plazo de resolución en los términos del mismo artículo 20.1. Una vez analizada, se resuelve conceder parcialmente el acceso a la información a la que se refiere la solicitud presentada:

   El 31 de diciembre de 2019, la Comisión Municipal de Salud y Sanidad de Wuhan (provincia de Hubei, China) informó sobre los primeros casos de neumonía de etiología desconocida en la ciudad de Wuhan, incluyendo siete casos graves. El 7 de enero de 2020, las autoridades chinas identificaron como agente causante del brote un nuevo tipo de virus denominado SARS-CoV-2.
   
   El 30 de enero el Director General de la Organización Mundial de la Salud (OMS) tras la recomendación del Comité de Emergencias, declara que el broto por el nuevo coronavirus (denominado entonces 2019-nCov) constituye una Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional – ESPII, situación que se mantiene en la actualidad tras la cuarta revisión del Comité de Emergencias celebrada el 31 de julio de 2020. El día 11 de marzo, la Organización Mundial de la Salud (OMS), declaró la pandemia mundial (dados los niveles de propagación de la enfermedad y por su gravedad). Una pandemia se produce cuando una enfermedad infecciosa se propaga en los humanos a lo largo de un área geográfica extensa que puede llegar a afectar a muchos países. Desde el inicio de la pandemia a fecha de 20 de junio se han alcanzado más de 8 millones de casos notificados en todo el mundo y alrededor de 240.000 casos en España. Y de ellos han fallecido casi 500.000 personas a nivel mundial y más de 28.000 fallecidos a nivel nacional.
   
   En España, los dos primeros casos de la Covid-19 se detectaron en La Gomera (Canarias) y Mallorca (Baleares) el 31 de enero y el 9 de febrero de 2020. Ambos casos se relacionaron con agrupaciones de casos identificadas en Alemania y Francia. Durante el 22 y 23 de febrero Italia declaró 129 casos positivos por Covid-19. Hasta entonces se habían notificado previamente en la Unión Europea y Reino Unido 45 casos en 8 países relacionados con agrupaciones bien identificadas, de los 45 casos, 28 eran secundarios a otros casos conocidos: 14 en Alemania, 7 en Francia, 5 en Reino Unido y 2 en España.
   
   Entre el 22 y 23 de febrero, Italia notificó sus primeros casos autóctonos, y fue a partir de entonces cuando se empezaron a identificar en España casos relacionados con personas con antecedente de viaje a Italia, además de los casos relacionados con viajes a China. El 24 de febrero se identificó el primer caso en España de Covid-19 proveniente de Italia. El 25 de febrero la definición de caso en investigación se amplió a personas procedentes de cualquier área geográfica mundial en la que se hubiera detectado transmisión comunitaria sostenida según los mapas de riesgo elaborados por la OMS. Ese mismo día se detectaron otros 4 casos, todos ellos con vínculo epidemiológico con las zonas con transmisión comunitaria de Italia. La mayoría de los casos que se identificaron en España en esos momentos eran casos en los que se podía hacer su trazabilidad, pudiendo identificar el origen de la infección, así como todos los contactos posibles, para controlarlos. Había escasos focos en los que no parecía encontrarse el origen como el de Torrejón de Ardoz en Madrid.
   
   El 2 de marzo se habían registrado 114 casos y, durante esa semana, fueron aumentando. La trazabilidad de la infección, era conocida en la mayoría de ellos. El mayor cambio se produjo del 8 al 9 de marzo del 2020, donde se pasó de 527 casos notificados en toda España a 999 casos. En las semanas posteriores el aumento se hizo evidente, dando indicios de que la transmisión estaba más instaurada de lo esperado, duplicando los casos en dos días (de 999 casos a 2128 casos). El miércoles 11 se cambia la definición de caso para incluir, no solo, a todas la infecciones respiratorias agudas (IRA) con antecedente de haber estado en una zona con evidencia de transmisión comunitaria o contacto estrecho con un caso probable o confirmado en los 14 días previos, sino también a las IRA de vías bajas que requiere hospitalización (con patrón bilateral intersticial/ en vidrio deslustrado o infiltrados bilaterales alveolares con síndrome de distrés respiratorio agudo o Infiltrado unilateral multilobar) con el objetivo de detectar los casos que requirieran hospitalización aun sin tener ningún vínculo con áreas de riesgo.
   
   Entre los días 7 y 10 de marzo se recopiló información de las CCAA, sobre la caracterización epidemiológica de los casos para determinar si eran casos asociados a agrupaciones identificadas y controladas o casos esporádicos sin vínculo epidemiológico claro. Diez CCAA fueron capaces de ofrecer esta información reflejando entre un 2,5% (La Rioja) y 28% (Asturias) de casos sin vínculo epidemiológico, es decir, sin conocimiento de dónde se habían contagiado. Cinco CCAA refirieron casos importados de la Comunidad de Madrid sin que éstos pudieran relacionarse con agrupaciones identificadas. La ausencia de vínculo epidemiológico conocido en un número considerable de casos refleja la presencia de transmisión comunitaria y por tanto una dificultad para realizar un adecuado control y manejo de casos y contactos y por tanto para reducir dicha transmisión.
   
   Del 11 al 13 de marzo se volvió a duplicar el número de casos notificados, pasando a 4207 casos notificados, lo que hizo evidente la transmisión comunitaria y la necesidad de instaurar medidas radicales que frenen el ascenso exponencial de casos. El estado de alarma se aprueba en Consejo de Ministros el 14 de marzo, con 5.898 casos notificados al Ministerio de Sanidad, y se inicia el 15 de marzo, pasando entonces a 7.767 el domingo (habiéndose multiplicado por 7,7 el número de casos detectados en una semana).
   
   En cuanto al número de fallecidos por COVID-19, el lunes 9 se habían notificado 16 fallecidos (50% de los cuales habían sido notificados por Madrid) y el domingo siguiente 288 fallecidos (valor 18 veces mayor al del lunes), 213 de estos fallecimientos (74%) fueron notificados por la Comunidad de Madrid.
   
   La evidencia científica disponible (a junio de 2020) con respecto de las características de la enfermedad COVID-19, considera que la forma de transmisión del virus entre humanos ocurre por un determinado tipo de gotas que se emiten al toser, hablar y respirar por parte de una persona infectada, y que por su tamaño y peso están presentes en aerosoles a distancias cortas y medias (que en general se fija en los dos metros) y que tienden a depositarse sobre las superficies cercanas, por lo que las principales vías de transmisión del virus son la vía aérea y la vía de contacto. Por ello, el SARS-CoV-2 tiene una alta transmisibilidad (demostrada incluso en sujetos asintomáticos) a través de gotas respiratorias y aerosoles. Esto hace necesario establecer una serie de medidas para evitar la propagación y reducir los riesgos en lugares con potencial de contagio como los espacios cerrados y espacios públicos donde se pueden producir concentraciones de personas.
   
   En cuanto a las razones para no suspender la convocatoria del 8M, es necesario señalar que durante la primera semana de marzo, la preocupación fundamental era "evitar la entrada en España de personas procedentes de cualquiera de las zonas del mundo en las que se ha constatado transmisión del virus SARS-CoV-2".

3. El 26 de febrero de 2021, fecha que coincide con la de la resolución del MINISTERIO DE SANIDAD, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido:

   "No se ha recibido la respuesta a la cuestión solicitada. Después de que el Sr Sánchez indicara el día 10/03/2020 que sigue recomendaciones científicas para implantar medidas, solicito por favor conocer los documentos en los que se indicaba a la policía 4 días antes del descontrol del Coronavirus. También deseo conocer si hubo colectivos feministas que solicitaron anular el 8M quiero conocer las recomendaciones científicas que permitían hacer el 8M en Madrid y resto de España y por qué no se anuló."

4. Con fecha 3 de marzo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE SANIDAD, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de 9 de marzo de 2021, el Ministerio contestó lo siguiente:

   El reclamante aduce que con fecha 11 de marzo de 2020, presentó solicitud de acceso a información pública al amparo de la LTAIBG, siendo registrada con el número de expediente 001-041854, sin haber obtenido respuesta en el momento de presentar la reclamación. En respuesta a esta reclamación se hace constar lo siguiente: La reclamación presentada, una vez analizada, ha sido respondida mediante resolución de fecha 26 de febrero de 2021, la cual se adjunta. Tomando en consideración lo expuesto, se solicita que se admita a trámite este escrito y a la vista de las consideraciones contenidas en el mismo, se inadmita la reclamación formulada, por haber resuelto el objeto de la reclamación presentada.

5. El 12 de marzo de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, las cuales tuvieron entrada el mismo día, con el siguiente contenido:

   "Ruego por favor amparo, ya que responden lo que les viene en gana y nada de lo que se les ha solicitado. Es como si alguien preguntara la hora y respondieran manzanas traigo, es lo mismo, así actúan, y no se ha recibido la información solicitada."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   . De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho - a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
3. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

   "La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante."

   En el presente caso, según consta en los antecedentes, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo legalmente establecido, sin que se haya alegado causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al indicar que "con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta".
4. A continuación, hay que analizar el contenido de la reclamación presentada que coincide con el de la solicitud de acceso, en la que se piden a) los documentos en los que se indicaba a la policía 4 días antes del descontrol del Coronavirus, b) si hubo colectivos feministas que solicitaron anular el 8M y c) conocer las recomendaciones científicas que permitían hacer el 8M en Madrid y resto de España y por qué no se anuló.
   
   La Administración deniega el acceso a la información por silencio administrativo y, posteriormente, en fase de reclamación contesta al solicitante proporcionando una exposición de la evolución de los momentos iniciales en los que se declara la pandemia, sin entregar ni pronunciarse sobre los documentos solicitados, para concluir afirmando que "durante la primera semana de marzo, la preocupación fundamental era evitar la entrada en España de personas procedentes de cualquiera de las zonas del mundo en las que se ha constatado transmisión del virus SARS-CoV-23".
   
   Lo primero que debe ponerse de manifiesto es que existen varios precedentes sobre este asunto, tramitados por el Consejo de Transparencia. Así, cabe citar, por todos, el procedimiento R/0241/2020, donde se solicitaba al Ministerio de Igualdad "el acceso a los informes de esos expertos que cita la Ministra y a los informes de las autoridades sanitarias en los cuales se basó la Ministra para continuar con el 8-M". En este caso, la reclamación fue estimada con fundamento en los siguientes razonamientos:
   
   

   "(...) dado que información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional y que los documentos a que se refiere el art. 18.1.b) son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados, consideramos que la información solicitada, relativa a una materia de tanta relevancia pública y social y que, como argumentamos anteriormente, ha fundamentado una decisión pública concreta y determinada, no puede en ningún caso ser calificada como información o documentación de carácter auxiliar o de apoyo. Así, de acuerdo como los diferentes pronunciamientos judiciales que, por otra parte, realizan un análisis de la finalidad perseguida por la Ley de Transparencia, información auxiliar o de apoyo es aquella que, sin tener transcendencia en la decisión pública adoptada, ha sido elaborada, consultada o analizada al objeto de conformar la decisión pública. Dicha naturaleza atendiendo al hecho incuestionable de que lo que se solicita son los informes u opiniones en los que se basó la decisión pública de mantener la convocatoria de las movilizaciones con motivo del Día Internacional de la Mujer y que ha sido utilizado como fundamento o apoyo de dicha decisión por parte los máximos responsables públicos, no puede predicarse del objeto de la solicitud de información analizada en el presente expediente. (...) debemos reiterar que la información solicitada, como ya se ha señalado repetidamente, son los informes de expertos y de autoridades sanitarias tanto nacionales como eventualmente internacionales sobre la situación sanitaria en España y en base a los cuales se adoptó la decisión de mantener la convocatoria de las manifestaciones del 8 de marzo. Las declaraciones públicas de la Ministra- cuyo control no es objeto de la presente reclamación sino que, antes al contrario, permiten concluir que la decisión de mantener la convocatoria de las movilizaciones estuvo avalada por las indicaciones recibidas por parte de expertos y autoridades sanitarias – fundamentan no sólo la existencia de la información solicitada sino también la relevancia de las mismas respecto de la decisión adoptada. [...] En el presente caso, y como refuerzo a la argumentación que venimos mantenido en la presente resolución, resulta claro a nuestro juicio que la solicitud de información realizada se encuadra dentro de la finalidad de transparencia de la LTAIBG y, por lo tanto, se encuentra justificada por la misma debido a que, como hemos indicado reiteradamente, se trata de información que pretende i) someter a escrutinio la acción de los responsables públicos ii) conocer cómo se toman las decisiones públicas y iii) conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas (...)".

   
   
   En cumplimiento de esta resolución, el Ministerio de Sanidad, resolvió lo siguiente:
   
   

   "Por la presente se da cumplimiento a la mencionada resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno:
   Directrices de la Organización Mundial de la Salud (OMS), de 7 de marzo de 2020. Esta guía provisional de actuación describía, entre otras cuestiones, medidas recomendadas en todas las situaciones, y otras que se debían analizar a nivel local.
   El análisis que, en tales fechas, publicaba el Departamento de Seguridad Nacional (informe de 8 de marzo de 2020) mantenía como moderado el riesgo global para la salud pública en España.
   En marzo realizaron el Ministro de Sanidad y el Director del CCAES (se omite la información no relevante al efecto):
   Salvador Illa. "(...), en un día como hoy dónde habrá manifestaciones importantes, quiero recalcar la importancia de que aquellas personas que presenten síntomas no asistan a las manifestaciones. (...)".
   Fernando Simón. "(...) Es importante tener cuidado a la hora de plantear medidas de prevención. Las medidas de prevención tienen que estar bien valoradas. Obviamente una de las primeras que se nos viene a la cabeza y que se han mencionado como posibles opciones a la hora de controlar la transmisión, siempre se habla de la reducción de eventos de masas, eventos multitudinarios. Obviamente es una de las que intuitivamente todos pensamos. Pero implementar medidas de ese tipo sin asociarla a otras que son muchísimo más restrictivas y con un impacto mucho mayor, y que a lo mejor pueden no tener sentido en el escenario de trasmisión en el que estamos ahora, hace valorarlo de una manera diferente. Evitar un evento de masas sin cerrar por ejemplo los metros, tiene poco sentido. Cerrar los metros tiene unas implicaciones que obviamente todos podemos entender. Por lo tanto, las medidas se tienen que tomar pensando no solo en el foco concreto si no, en todos los impactos que tiene alrededor. Y yo creo que tenemos que ser muy cuidadosos a la hora de implementarlas. Implementarlas a tiempo, pero implementarlas que puedan tener un impacto, no las que no. Las que sean necesario tomar se van a tomar, pero no sería lógico tomarlas por presiones que se puedan recibir a lo mejor por percepciones parciales de la situación. (...)".
   Cabe hacer constar, por último, el error que comete en su Resolución el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno al atribuir implícitamente a este Departamento la convocatoria formal de la manifestación del 8-M; por el contrario, en ningún caso correspondería a este Departamento Ministerial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y los artículos 5 y 23 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, la adopción de ninguna medida relativa al ejercicio del derecho fundamental de manifestación recogido en el artículo 21 de la Constitución Española."

   
   
   Los razonamientos de la resolución citada son perfectamente aplicables al caso que ahora se analiza y la respuesta del Ministerio revela que sí existen documentos en su poder relacionados con el objeto de la actual reclamación.
5. El derecho de acceso a la información pública está reconocido en la LTAIBG como un auténtico derecho público subjetivo, al establecer el precitado artículo 12 que

   "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley"

   , y que desde su preámbulo se configura de forma amplia, disponiendo que son titulares del mismo todas las personas, que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud y, finalmente, que sólo se verá limitado en aquéllos casos en que sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos, indicando expresamente que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test del daño –del interés que se salvaguarda con el límite- y del interés público en la divulgación, de forma justificada, proporcionada y limitada por su objeto y finalidad y atendiendo a las circunstancias del caso concreto.
   
   Esta formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIGB. Así lo ha proclamado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, en la que sostiene que

   "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información."

   
   
   En el caso que nos ocupa, no se ha invocado ante este Consejo de Transparencia causa de inadmisión ni límite alguno. Restricciones al acceso que, por otro lado, y en atención a la información de la que se dispone, no resultarían aplicables, máxime teniendo en cuenta que, como hemos manifestado en reiteradas ocasiones y ha corroborado Tribunal Supremo, los límites y las causas de inadmisión previstos en la LTAIBG son limitaciones de un derecho y, en cuanto tales, se han de interpretar restrictivamente y justificar razonadamente su aplicación.
   
   Por las razones expuestas, la presente reclamación debe ser estimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

• PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE SANIDAD.
• SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
  • Los documentos en los que se indicaba a la policía 4 días antes el descontrol del coronavirus.
  • Si hubo colectivos feministas que solicitaron anular el 8M.
  • Recomendaciones científicas que permitían hacer el 8M en Madrid y resto de España y por qué no se anuló.
• TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.