Acceso al expediente de deslinde DL-100 y su orden de aprobación

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] (en nombre y representación del Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga) con entrada el 4 de mayo de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, [anonimizado], (en nombre y representación del Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga), solicitó el 22 de noviembre de 2016 al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE la siguiente información:
   
   Expediente de deslinde DL-100 que incluye el término municipal de Gautegiz-Arteaga completo, diligenciado, foliado.
2. Con fecha 4 de mayo de 2017, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia escrito de Reclamación presentado por [anonimizado], (en nombre y representación del Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga), al amparo de lo previsto en el art. 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en el que indica lo siguiente:
   
   Segunda.- La Administración estatal ha incumplido las previsiones legales que le impone el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.
   
   

   El artículo 25.2 del Reglamento de Costas, en relación a la aprobación del deslinde, expresamente dispone que, la Orden de aprobación, debe ser notificada entre otros, a la comunidad autónoma, al ayuntamiento, al catastro y al registro de la propiedad, y se publicará en el Boletín Oficial del Estado.

   Por lo que respecta al Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga, la orden ministerial aprobatoria del deslinde (DL-100), no ha sido notificada a pesar que la normativa así lo prescribe. Así mismo, la solicitud cursada el 22 de noviembre de 2016 por el Alcalde Presidente del citado Consistorio municipal, tampoco fue atendida.

   Tercera.- La Administración estatal ha incumplido las obligaciones que le impone la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

   Como está acreditado, no ha facilitado la información solicitada. No ha cumplido sus obligaciones de publicidad activa (artículo 5.1), ni ha respetado las reglas aplicables en materia de derecho de acceso a la relevancia e interés público (se endereza a la protección del dominio público), la normativa reguladora impone la publicación como condición de eficacia, y no se encuentra incluida en ninguna de las excepciones o prohibiciones de acceso previstas en la Ley. No sólo no se ha facilitado la información, sino que además se han incumplido las obligaciones de responder adecuadamente a las solicitudes efectuadas.

   No consta ninguna razón que pudiese soportar la actuación de la Administración estatal, tan flagrantemente contraria a las previsiones legales invocadas. Es evidente que las decisiones administrativas por las que se procede al deslinde en el ámbito del dominio público deben ser objeto de publicidad. Pueden ser conocidas, obviamente, por los sujetos que se vean afectados de forma directa por el deslinde, pero también por cualquier ciudadano, pues afecta a los bienes públicos, a la protección medioambiental y en definitiva a intereses generales. También afecta, obvio es señalarlo, a propietarios privados.

   Siendo esto así, no es fácil imaginar por qué la Administración estatal no facilita la información solicitada, ni haya remitido el expediente administrativo del deslinde solicitado de manera expresa y concisa. Lo que reflejaría que, en este caso, y además, la transparencia resultaría una instrumento de utilidad para contribuir al control de la actuación administrativa.

   Cuarta.- El contenido concreto de la información que se solicita.

   A la vista del comportamiento de la Administración estatal, se hace preciso formular la presente solicitud de acceso a la información ante el Consejo de Transparencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley. Se cumplen los requisitos establecidos en dicho precepto legal; no concurren causas de inadmisión (art. 18).

   Por ello, solicitamos del Consejo que estimando la presente solicitud reconozca nuestro derecho a acceder a la información solicitada, que queda concretada en la siguiente forma:

   • 1) Copia íntegra, diligenciada y foliada del expediente administrativo del deslinde DL-100.
   • 2) Si el referido deslinde DL-100, ha sido o no aprobado mediante Orden Ministerial. Si así fuera, debe reconocerse el derecho a obtener copia de dicha Orden Ministerial completa o con su contenido íntegro;
   • 3) Si la Orden Ministerial que se hubiesen dictado, ha sido o no publicada en algún diario oficial; y si así fuese, deberá identificarse la fecha del diario oficial en que se contuviese su publicación.
3. 3. Recibida la Reclamación, este Consejo de Transparencia trasladó el 8 de mayo de 2017 la documentación obrante en el expediente a la Unidad de Información de Transparencia del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE para alegaciones. Dichas alegaciones tuvieron entrada el 5 de junio y en ellas se indicaba lo siguiente:
   
   1. La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, establece en su artículo 2.3 que se considera información ambiental:
   
   

   "toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:
   
   a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
   
   b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a).
   
   c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
   
   d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
   
   e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y
   
   f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c)."

   
   

   Asimismo, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece que "Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

   2. En relación con esta reclamación hay que destacar el criterio interpretativo que se desprende de la resolución R/0076/2016 de 30 de mayo de 2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que considera de "aplicación prevalente" la citada Ley 27/2006, de 18 de julio. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se cita en la resolución el concepto de "información sobre el medio ambiente" es un concepto amplio, en el que debe entenderse subsumida la petición del reclamante.

   3. También puede mencionarse la resolución R/0314/2016 de 5 de octubre de 2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que inadmite una reclamación sobre autorizaciones de servicios de temporada en ciertas playas de Arona (Tenerife), por entender que la información relativa a resoluciones y expedientes de autorizaciones de ciertas actividades en las playas debe considerarse información ambiental regida por la Ley 27/2006, de 18 de julio, no siendo competente el Consejo de Transparencia para entrar a conocer sobre la misma.

   4. En consecuencia, el régimen jurídico aplicable a su solicitud, que se refiere a un procedimiento de deslinde, es el establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio. Asimismo, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En concreto, la Ley 22/1988, de 28 de julio, recoge un procedimiento para la práctica de los deslindes (artículo 11 y siguientes), con sus distintas fases de incoación, trámites de alegaciones e informes, resolución, etc.

   Por tanto, al estar excluida de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y de su sistema de impugnaciones ante el Consejo de Transparencia, no procedería entrar a valorar el fondo del asunto.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a un eventual Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Derecho de acceso a la información pública

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como:

“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. Información ambiental y el objeto de la solicitud

Respecto al fondo de la cuestión debatida, debe indicarse en primer lugar que la solicitud de información tiene como objetivo acceder a la documentación obrante en un expediente de deslinde.

A este respecto, y como bien afirma la Administración, debe señalarse que la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente define la información ambiental, en su artículo 2.3, como toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:

• a. El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
• b. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a.
• c. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
• d. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
• e. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c, y f.
• f. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b y c”.

De la amplitud del concepto de información ambiental contenido en la Ley 27/2006, y en las Directivas Europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE, de las que dicha Ley trae causa, dan buena cuenta diversas Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) como la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó:

«debe recordarse que en el concepto de ‘información sobre medio ambiente’ la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, ‘incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente’. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos».

Pero tal pronunciamiento del Tribunal no quedó ahí, ya que fue cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debía ser interpretada en el sentido de si debía ser aplicada a un Informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción.

A este respecto, el TJCE afirmó:

«De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término ‘incluidas’ resulta que el concepto de ‘medidas administrativas’ no es más que un ejemplo de las ‘actividades’ o de las ‘medidas’ a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de ‘información sobre medio ambiente’ una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término ‘medidas’ tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa».

De este modo, el Tribunal mantuvo que «para ser una ‘información sobre medio ambiente’ a efectos de la Directiva bastaba que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituyese un acto que pudiese afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refería la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción».

4. Carácter supletorio de la LTAIBG

Por otro lado, en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG se indica que se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Y continúa señalando en el apartado 3 lo siguiente:

“3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización.”

Es decir, la LTAIBG reconoce expresamente su carácter supletorio respecto de las materias amparadas por la regulación específica de aplicación al acceso a la información ambiental.

5. Conclusión y decisión de inadmisión

Por lo tanto, atendiendo al objeto de la solicitud y a las alegaciones formuladas por la Administración, debe concluirse que la misma debe ser tramitada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006 antes indicada, incluyendo la aplicación de las vías de recurso previstas en dicha norma.

Por ello, se considera que debe inadmitirse la Reclamación presentada en aplicación de la Disposición Adicional Primera, apartado 3, de la LTAIBG, puesto que su objeto de competencia es la legislación específica de acceso a la información en materia medioambiental, no siendo competente este Consejo de Transparencia para entrar a conocer sobre la misma.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede INADMITIR la Reclamación presentada contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE, con entrada el 4 de mayo de 2017, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.