Acceso a contratos de compraventa de unidades de emisión de gases de efecto invernadero

PRESIDENCIA RESOLUCIÓN S/REF: 001-021311 N/REF: R/0178/2018 (100-000613) ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno En respuesta a la Reclamación presentada por , con entrada el 22 de marzo de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN: I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de febrero de 2018, presentó solicitud de información al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno(LTAIBG), escrito dirigido al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE, en la que se interesaba por la siguiente información: Contrato celebrado el 25 de noviembre de 2009 con la Agencia Nacional de Inversión Medioambiental de Ucrania, de compraventa de unidades de cantidad asignada de emisión de gases de efecto invernadero, así como las modificaciones posteriores de este contrato Acuerdo de reasignación de fondos de los contratos de compraventa de unidades de cantidad asignada de emisión de gases de efecto invernadero, celebrados el 6 de agosto de 2010 y el 1 de junio de 2011 entre el entonces Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino de España y el Ministerio de Medio Ambiente de Estonia, así como estos dos contratos y las modificaciones posteriores de ambos. 2. Mediante correo electrónico de 21 de febrero de 2018, la OFICINA ESPAÑOLA DE CAMBIO CLIMÁTICO del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE informó a , en los siguientes términos: De acuerdo con la letra e) del apartado 1 del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando "sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley". Una vez analizada la solicitud, se considera que la misma incurre en el expositivo precedente toda vez que la información que solicita : • Fue solicitada con idéntico contenido, en su solicitud SOL 11154/2017. • Fue resuelta como inadmitida por resolución de fecha 20/01/2017. • Tras su reclamación ante el CTBG, el Consejo resolvió inadmisión con fecha 19/6/2017. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra e) del artículo 18.1 de la Ley citada, se inadmite el acceso a la información pública cuya solicitud ha quedado identificada en el primer párrafo de esta resolución. 3. Mediante escrito de entrada el 22 de marzo de 2018, presentó Reclamación ante este Consejo de Transparencia, en aplicación de lo dispuesto en el art. 24 de la LTAIBG, en la que indicaba que: Me contesta Agricultura, que inadmite mi solicitud, asegurando que ya presenté otra en los mismos términos. Efectivamente, mi primera solicitud fue inadmitida, pero lo fue porque se tramitó no a través de la Ley 19/2013 sino de la 27/2006, que regula la información medioambiental. No estoy de acuerdo con esa interpretación. Creo que, por tratarse de acuerdos y contratos internacionales, debería tramitarse en base a la Ley 19/2013. Por ese motivo he vuelto a presentar la solicitud en Exteriores. El CTBG inadmitió mi reclamación previa al dar la razón a Agricultura y considerar que se trata de una materia medioambiental que no le compete, pero estoy en desacuerdo, especialmente después de que el Defensor del Pueblo haya hecho la siguiente recomendación en fecha 02/01/2018: Considerar que entre las atribuciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se encuentra la de resolver las reclamaciones que se le dirijan en ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental, en cuanto vía específica implantada por la Ley 19/2013, ante un órgano imparcial e independiente, vía inexistente en la Ley 27/2006, y previa a la vía judicial. Quiero que el CTBG, como órgano imparcial, entre al fondo del asunto y decida sobre si deberían entregarme los contratos que solicito. Ver resolución Defensor del Pueblo: medioambiental-sobre-seguridad-en-el-aeropuerto-de-acoruna/ 4. Recibida la Reclamación en este Consejo de Transparencia, la documentación contenida en el expediente fue remitida, con fecha 4 de abril de 2018, a la Unidad de Información de Transparencia del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE para alegaciones. En escrito de entrada el 10 de abril de 2018, el mencionado Departamento indicó lo siguiente: Primero. ~ La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, establece en su artículo 2.3 que se considera información ambiental: "toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones: a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos. b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a). c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos. d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra e), y f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y e)." Por otra parte, la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que "Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información". Segundo.-Asimismo, debe tenerse en cuenta el criterio interpretativo que se desprende de la resolución R/0076/2016 de 30 de mayo de 2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que considera de "aplicación prevalente" la citada Ley 27/2006, de 18 de julio. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se cita en la resolución, el concepto de “información sobre el medio ambiente" es un concepto amplio, en el que debe entenderse subsumida la petición de la reclamante. Tercero.-En este caso, la solicitud de información se refiere a “Contratos de compraventa de emisiones", materia que hay que considerar incluida en el ámbito de aplicación de la citada Ley 27/2006, de 18 de julio, en cuanto afecta a un elemento del medio ambiente, como es el aire y la atmósfera, y a las medidas que afecten o puedan afectar a los elementos y factores que forman parte del medio ambiente. En consecuencia, el régimen jurídico aplicable a su solicitud es el establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por lo que está excluida de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, por tanto, de su sistema de impugnaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, como se explicitó al concederle la posibilidad de interponer recurso de alzada previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y no procedería entrar a valorar el fondo del asunto. Y ello es así con independencia de consideraciones doctrinales o de informes del Defensor del Pueblo sobre una posible reforma legislativa a futuro para modificar el actual sistema, que establece una doble vía en materia de transparencia, según se trate de información medioambiental o no. La resolución del Defensor del Pueblo que se cita por la reclamante es la Recomendación relativa a la Queja 16015570, de 2 de enero de 2018, indica que: "La Ley 27/2006 ofrece como mecanismos de tutela del derecho de acceso a la información ambiental el sistema general o común de recursos administrativos y contencioso administrativo, pero éstos ni son "específicos" ni cumplen la garantía prevista en el Convenio de Aarhus y en la Directiva 2003/4/CE de creación de un recurso previo a la vía judicial ante un órgano imparcial e independiente, que ofrezca una vía efectiva, objetiva y equitativa "específica". El GTBG conformaría esta garantía de órgano especializado para conocer de los recursos frente a las denegaciones de acceso a la información; por lo que, al no ofrecer la Ley 27/2006 ningún recurso ante un órgano independiente, debe ser el propio CTBG el encargado de conocer de las denegaciones del derecho de acceso a la información en materia ambiental, por aplicación supletoria de la Ley 19/2013". En primer término, respecto a la base legal de la actuación del Defensor del Pueblo, debe mencionarse que esta recomendación se ha dictado con base a los artículos 28 y 30 de Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo. El primero de ellos recoge que el "El Defensor del Pueblo, aun no siendo competente para modificar o anular los actos y resoluciones de la Administración Pública, podrá, sin embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de aquéllos", y que "Si como consecuencia de sus investigaciones llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, podrá sugerir al órgano legislativo competente o a la Administración la modificación de la misma". Por su parte, el artículo 30 recoge que "El Defensor del Pueblo, con ocasión de sus investigaciones, podrá formular a las autoridades y funcionarios de las Administraciones Públicas advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas. En todos los casos, las autoridades y los funcionarios vendrán obligados a responder por escrito en término no superior al de un mes". En consecuencia, el valor jurídico de esta Recomendación debe circunscribirse como su propio nombre indica tal a una recomendación o sugerencia, para una posible modificación legislativa de las funciones que corresponden al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Con respecto al fondo del comentario del Defensor del Pueblo, hay que decir que la Ley 27/2006, de 18 de julio, que incorpora la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, no ha tenido ningún procedimiento de infracción por parte de la Comisión Europea después de casi doce años de funcionamiento, por lo que la transposición de la misma al derecho interno, al menos hasta ahora, se considera correcta. Se considera que la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, no exige la "creación de un recurso previo a la vía judicial ante un órgano imparcial e independiente" como se afirma en la Recomendación del Defensor del Pueblo, sino que sólo posibilita que se opte bien por esa vía o bien por establecer la reconsideración por la autoridad pública correspondiente (recursos administrativos). En cualquier caso, el artículo 20 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, cita expresamente los recursos administrativos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la actualidad, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), y no otros sistemas, y a ello hay que atenerse tanto por la Administración como por los ciudadanos. Si bien es cierto que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, prevé en el artículo 112 que las leyes podrán sustituir el "recurso de alzada" y el "recurso de reposición" por "otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje", esta posibilidad no puede ser aplicable sin más mediante la vía supletoria de la Ley de Transparencia, sino que necesitaría, para llevarse a cabo, de una reforma jurídica de la propia Ley 27/2006, de 18 de julio. Finalmente, el citado artículo 20 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, menciona la posibilidad de interponer el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en cumplimiento, asimismo, de lo establecido en la Directiva. Cuarto.-Sin perjuicio de lo expuesto, se informa que la Ley 27/2006, de 18 de julio, no concede un acceso a la información medioambiental absoluto e indefinido, sino que, como no puede ser de otra manera, en determinados casos está condicionado y excepcionado por diversas circunstancias, como las mencionadas en su artículo 13 (cuando afecte negativamente a la confidencialidad, las relaciones internacionales, a datos de carácter comercial o industrial, etc. ), que corresponde valorar y justificar a la autoridad pública competente, en este caso la Oficina Española de Cambio Climático de este Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual Recurso Contencioso-Administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce, en su artículo 12, el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. 3. En cuanto a la cuestión debatida en la presente Reclamación, debe comenzarse indicando que la presente Reclamación tiene por objeto material conocer una información que ya fue solicitada por la misma interesada ante el mismo Ministerio en enero de 2017, motivando la Reclamación R/0122/2007, finalizada mediante Resolución de fecha 19 de junio de 2017, en la que se inadmitía la Reclamación presentada, en base a los siguientes razonamientos: “En este sentido, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, define la Información ambiental de una manera bastante amplia, como toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones: El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente y la interacción entre estos elementos. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a). Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c). En este punto, debe recordarse que el objeto de la solicitud es el siguiente: xCopia del contrato celebrado el 25 de noviembre de 2009 con la Agencia Nacional de Inversión Medioambiental de Ucrania, de compraventa de unidades de cantidad asignada de emisión de gases de efecto invernadero, así como las modificaciones posteriores de este contrato. xCopia del acuerdo de reasignación de fondos de los contratos de compraventa de unidades de cantidad asignada de emisión de gases de efecto invernadero, celebrados el 6 de agosto de 2010 y el 1 de junio de 2011 entre el entonces Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino de España y el Ministerio de Medio Ambiente de Estonia, así como estos dos contratos y las modificaciones posteriores de ambos. Como puede comprobarse, el objeto de la información solicitada viene referido, en ambos casos, a información de carácter medioambiental, ya que son relativos a las unidades de cantidad asignada de emisión de gases de efecto invernadero. Se trataría, por lo tanto, de una solicitud de información amparada por la Ley 27/2006 citada previamente. A este respecto, debe señalarse que, tal y como ha afirmado reiteradamente este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en casos similares, es de aplicación la Disposición Adicional Primera, apartado 2, de la LTAIBG al entenderse de aplicación prevalente la mencionada Ley 27/2006, incluidas las vías de recurso que la misma prevé en caso de solicitudes de acceso a la información. Así, como la propia norma dispone en su artículo 20 y le fue indicado a la interesada en la comunicación remitida por la Oficina Española de Cambio Climático, son los recursos previstos en la ley de procedimiento administrativo los que son de aplicación en caso de disconformidad con la respuesta proporcionada. Es decir, son las vías de recurso indicadas en la comunicación de la mencionada Oficina y no la reclamación prevista en el artículo 24 de la LTAIBG- por las razones antes indicadas respecto de la aplicación de la Ley 27/2006- las que estaban a disposición de XXXXXXXX. Por lo tanto, es mediante la presentación de los recursos indicados a través de los que deben aclararse las cuestiones indicadas tanto por la reclamante como por la Administración respecto del fondo de la cuestión planteada. En consecuencia y por los argumentos mencionados, la presente reclamación debe ser inadmitida al ser de aplicación la Ley 27/2016, de 18 de julio, incluidas sus vías de recurso, y no la LTAIBG.” 4. En el presente caso, la Reclamante invoca la existencia de una recomendación del Defensor del Pueblorelativa a la Queja 16015570, de 2 de enero de 2018, que indica que: "La Ley 27/2006 ofrece como mecanismos de tutela del derecho de acceso a la información ambiental el sistema general o común de recursos administrativos y contencioso administrativo, pero éstos ni son "específicos" ni cumplen la garantía prevista en el Convenio de Aarhus y en la Directiva 2003/4/CE de creación de un recurso previo a la vía judicial ante un órgano imparcial e independiente, que ofrezca una vía efectiva, objetiva y equitativa "específica". El CTBG conformaría esta garantía de órgano especializado para conocer de los recursos frente a las denegaciones de acceso a la información; por lo que, al no ofrecer la Ley 27/2006 ningún recurso ante un órgano independiente, debe ser el propio CTBG el encargado de conocer de las denegaciones del derecho de acceso a la información en materia ambiental, por aplicación supletoria de la Ley 19/2013". Pues bien, como sostiene la Administración y comparte totalmente este Consejo de Transparencia, “el valor jurídico de esta Recomendación debe circunscribirse ,como su propio nombre indica, a una recomendación o sugerencia, para una posible modificación legislativa de las funciones que corresponden al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Con respecto al fondo del comentario del Defensor del Pueblo, hay que decir que la Ley 27/2006, de 18 de julio, que incorpora la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, no ha tenido ningún procedimiento de infracción por parte de la Comisión Europea después de casi doce años de funcionamiento, por lo que la transposición de la misma al derecho interno, al menos hasta ahora, se considera correcta. Se considera que la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, no exige la "creación de un recurso previo a la vía judicial ante un órgano imparcial e independiente" como se afirma en la Recomendación del Defensor del Pueblo, sino que sólo posibilita que se opte bien por esa vía o bien por establecer la reconsideración por la autoridad pública correspondiente (recursos administrativos).” En definitiva, este Consejo de Transparencia entiende que no debe variarse el sentido de nuestra Resolución anterior, puesto que el expreso deseo del legislador es que compartan espacio dos legislaciones diferentes, ambas relativas a la transparencia y el acceso a la información, aunque una en el estricto ámbito medioambiental y otra en el resto del ordenamiento jurídico, salvo las excepciones que la misma LTAIBG prevé. De esta manera, cuando la solicitud de acceso a la información versa sobre materia medioambiental, como sucede en el presente caso, la normativa aplicable en España es y así debe seguir siendo, salvo modificación legal, la mencionada Ley 27/2006, correspondiendo a la Oficina Española de Cambio Climático del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE la competencia para conocer los recursos que la misma contempla. Abundando en lo anterior, debe recordarse que lo que plantea la interesada en la presente resolución es que no está de acuerdo con la resolución de inadmisión dictada por el CTBG en su reclamación inicial. En este punto, debe recordarse que la impugnación de resoluciones firmes en vía administrativa, como ocurre en este caso, no es posible por la vía de la presentación de una nueva reclamación sino a través de los recursos disponibles y de cuya existencia fue informada debidamente la interesada en la reclamación que cuestiona. Por lo expuesto, la presente Reclamación debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos procede DESESTIMARla Reclamación presentada por , con entrada el 23 de marzo de 2018, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda