Acceso a datos de productividad y gratificaciones de la Secretaría General del INSS

I. ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

RESOLUCIÓN

En respuesta a la Reclamación presentada, con entrada el 17 de abril de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Solicitud de información

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, se solicitó el 25 de enero de 2017 al Instituto Nacional de la Seguridad Social del Ministerio de Empleo y Seguridad Social al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) la siguiente información:

Acceso a los datos de productividad y gratificaciones extraordinarias de la Secretaría General del INSS, centro donde trabajo, en base al informe jurídico 178/2014 de la Agencia de Protección de Datos, en su apartado IV, que ratifica el informe de la Abogacía del Estado de 15 de enero de 2010: "interés propio del funcionario que presta servicios en el departamento u organismo en conocer la productividad asignada a quienes perciben esas cantidades del mismo crédito presupuestario, pues las cantidades percibidas por cada funcionario minoran las signadas a los restantes, amén de estar sus cuantías, en todo caso, interrelacionadas" siendo ésta la finalidad legítima que justificaría la cesión de los datos

2. Resolución de la Administración

Mediante resolución de 9 de marzo de 2017, el Instituto Nacional de la Seguridad Social del Ministerio de Empleo y Seguridad Social comunicó al interesado lo siguiente:

Con fecha 1 de febrero de 2017, esta solicitud se recibió en la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes para su resolución previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG. El día 27 de febrero de 2017 se le envió notificación de ampliación de plazo de un mes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20.1 párrafo segundo de la citada Ley.

Después de analizar la solicitud, y conforme a lo dispuesto en el artículo 15.3 de la LTAIBG citada y al criterio interpretativo CI/001/2015, de 24 de junio de 2015, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de Protección de Datos, este Instituto considera que procede denegar la información a que se refiere la solicitud deducida, no siendo posible proporcionar los datos de productividad y gratificaciones extraordinarias de la Secretaría General del INSS ya que, conforme al criterio interpretativo mencionado, únicamente se pueden facilitar los datos correspondientes a puestos de libre designación, detallándose a continuación los importes abonados correspondientes al mes de febrero del presente año:

• Subdirector Adjunto/Subdirectora Adjunta: 805,84 €
• Coordinador/Coordinadora de Áreas: 805,84 €
• Consejero Técnico/Consejera Técnica: 775,41 €

3. Reclamación del interesado

Con fecha 17 de abril de 2017, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia escrito de Reclamación al amparo de lo previsto en el art. 24 de la LTAIBG, en el que indica lo siguiente:

1. Primero: En el apartado de antecedentes hago referencia al informe jurídico 178/2014 de la Agencia de Protección de Datos, donde se establece que en interés propio del funcionario deberíamos saber esas cantidades.
2. Segundo: Se hace mención por parte de la Directora del INSS, a que en base al CI/001/2015, se deniega esa información. Lo que establece el mencionado criterio es lo siguiente:

   "Hechas estas salvedades, los criterios expuestos en los precedentes apartados A y B serían de aplicación al caso de las retribuciones ligadas al rendimiento o la productividad: cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG y resolverse de acuerdo a los criterios expuestos en los mencionados apartados."

   En dicho criterio no se deniega el acceso a la productividad, sino que se hace mención a la protección de datos, eso se puede hacer a través de un código de identificación, todos disponemos de un CÓDIGO PROPIO, denominado SILLOGIN, en el que es imposible establecer una identificación entre el código y el usuario, u otro código específico. Conviene recordar lo que establece la Agencia de Protección de Datos y la Abogacía del Estado, ya que no sabemos los criterios para obtener estas productividades y gratificaciones, si son objetivos, número de llamadas, tiempo conectado, o subjetivas, número de reclamaciones del ciudadano, grado de satisfacción del usuario, etc.
3. Tercero: El EBEP establece que los derechos del funcionario/a establece como derechos, en su artículo 14.e: "a participar en la consecución de los objetivos atribuidas a la unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar". A su vez, el artículo 20 dice que: "los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos".
4. Cuarto: Haciendo referencia a la Solicitud 1/2015 para la Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), en su página 10 párrafo primero y segundo, comenta: "respecto a esta última cuestión, habrá de tenerse en cuenta el criterio sentado en el precedente apartado 1 acerca de los niveles de responsabilidad, confianza y participación en el proceso de toma de decisiones. Conviene recordar que ya el artículo 23.3. letra e, de la Ley 30/1984 —muy anterior a la LTAIBG— disponía lo siguiente: 'en todo caso, las cantidades que perciban cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado, así como de los representantes sindicales'. En todo caso; y conforme se ha señalado con anterioridad, la información facilitada lo será en cómputo íntegro anual, salvo que se indicase otra cosa en la solicitud, poniendo de manifiesto el carácter variable de este complemento."

En base a lo anterior SOLICITO:

1. Primero: Que se tenga cuenta esta reclamación ya que está hecha en tiempo y forma.
2. Segundo: Tener conocimiento de los datos de productividad y gratificaciones de la Secretaría General del INSS, en base a la argumentación dada, sin que quiera conocer nombre y apellidos de ningún funcionario, pudiendo utilizarse cualquier código, recuerdo que tenemos un código SILLOGIN en el departamento, cumpliendo con el derecho de protección de datos.

4. Alegaciones de la Administración

Recibida la Reclamación, este Consejo de Transparencia trasladó el 20 de abril de 2017 la documentación obrante en el expediente a la Unidad de Información de Transparencia de la Tesorería General de la Seguridad Social para alegaciones. Dichas alegaciones tuvieron entrada el 25 de mayo y en ellas se indicaba lo siguiente:

En la mencionada reclamación, el interesado solicita el acceso a los datos de productividad y gratificaciones extraordinarias, no con carácter global de una unidad como es la Secretaría General, sino, con carácter individualizado, de cada uno de los empleados que prestan servicio en la misma.

Ello se desprende del hecho de que aquél fundamenta su petición tanto en el artículo 23.3.c) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública según el cual

"En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales"

Dado que la información, en los términos solicitados, incluye datos de carácter personal, definidos estos por la propia ley como información concerniente a personas físicas identificadas o identificables, la autorización del acceso a la misma hace necesaria la ponderación de intereses prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG. Realizada esta ponderación de intereses, y en los términos establecidos en el criterio interpretativo CI/001/2015, de 24 de junio, del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de Protección de Datos, se entiende que, salvo en lo referente a los puestos de Subdirector Adjunto/Subdirectora Adjunta, Coordinador/Coordinadora de Áreas y Consejero Técnico/Consejera Técnica, cuyos datos ya han sido facilitados al interesado, en relación con el resto de empleados de la Secretaría General, prevalece el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal sobre el interés público de la divulgación de la información.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a un eventual Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3.

En primer lugar, debe hacerse una consideración de carácter formal respecto de la tramitación de la solicitud de información de la que trae causa la presente reclamación.

Así, figura en el expediente que la solicitud de información fue presentada el 25 de enero de 2017 y que el 1 de febrero tuvo entrada en la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, órgano competente para resolver en el sentido del art. 20.1 de la LTAIBG. Producida esta circunstancia, también se menciona en la resolución recurrida que el 27 de febrero se notificó la ampliación del plazo para resolver conforme al párrafo segundo del art. 20.1.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el marco de las competencias legalmente atribuidas en virtud del art. 38.2 a) de la LTAIBG aprobó el criterio interpretativo nº 5 de 2015 en el que se indica lo siguiente:

La Administración, no obstante lo establecido en la regla general, puede proceder de oficio a la ampliación de plazos. Así, el artículo 20.1, párrafo segundo de la Ley 19/2013, prevé la posible extensión del plazo de resolución de un mes, por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita lo haga necesario y previa notificación al solicitante.

Dos son pues las circunstancias que deben darse para poder hacer uso de esta habilitación legal de ampliación del plazo para resolver una solicitud de acceso que la Ley habilita:

• Que el volumen o la complejidad de la información que se solicita lo haga necesario.

La Ley se ciñe a estos dos supuestos, el volumen de datos o informaciones y la complejidad de obtener o extraer los mismos. En todo caso, y por tratarse de una excepción al plazo general, deberá ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada.

• Que la ampliación del plazo, debidamente motivada, sea previamente notificada al solicitante.

En este punto en concreto opera la defensa de los intereses de los particulares y la salvaguarda de su derecho a recurrir que está condicionada a la finalización de los plazos legalmente establecidos (silencio administrativo). En consecuencia, de no haber sido notificada con carácter previo a la finalización del plazo de un mes la decisión de la Administración de ampliar dicho plazo en base al artículo 20.1, párrafo segundo, se entenderá desestimada la solicitud sin perjuicio de que la Administración pueda remitir posteriormente la información solicitada.

Teniendo en cuenta la información solicitada, relativa a los datos de productividad de una determinada Unidad administrativa y a que los términos en que una solicitud de acceso a la información como la presentada debe ser respondida han quedado aclarados con lo dispuesto en el criterio interpretativo nº 1 de 2015, aprobado conjuntamente por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, no parece que existan las circunstancias de volumen y complejidad de la información solicitada que se establece como premisa básica, tanto en la literalidad de la norma como en la interpretación realizada, para ampliar el plazo para resolver.

4.

Sentado lo anterior, y entrado ya sobre el fondo del asunto, corresponde determinar si, de acuerdo a los términos de la solicitud de información, la respuesta proporcionada ha sido correcta o si, por el contrario, no es conforme con la LTAIBG.

En este punto, debe recordarse el objeto de la solicitud de información:

Acceso a los datos de productividad y gratificaciones extraordinarias de la Secretaría General del INSS (…) en base al informe jurídico 178/2014 de la Agencia de Protección de datos, en su apartado IV, que ratifica el informe de la Abogacía del estado de 15 de enero de 2010: "interés propio del funcionario que presta servicios en el departamento u organismo en conocer la productividad asignada a quienes perciben esas cantidades del mismo crédito presupuestario, pues las cantidades percibidas por cada funcionario minoran las signadas a los restantes, amén de estar sus cuantías, en todo caso, interrelacionadas" siendo ésta la finalidad legítima que justificaría la cesión de los datos.

La justificación mencionada en la solicitud es el argumento en el que se basa la Administración para entender que el solicitante requería los datos percibidos individualizadamente por cada uno de los empleados de la unidad administrativa especificada en su solicitud. A este respecto, si bien el solicitante menciona un informe de la AEPD, no es menos cierto que la solicitud se hizo al amparo de lo previsto en la LTAIBG y que la Administración conoce —porque así lo incluye en su argumentación— el informe conjunto aprobado por la AEPD y el Consejo de Transparencia, posterior en fecha al informe jurídico antes mencionado y que, precisamente, interpreta la LTAIBG y concretamente su art. 15 en lo relativo al acceso a información retributiva de los empleados públicos.

5.

El criterio interpretativo se pronuncia en los siguientes términos:

1. Información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados.

A. Dado que en uno y otro caso la información incluye datos de carácter personal, el órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, tal y como ya ha visto que sucedía en el supuesto de la letra b) del precedente apartado A.

B. Para efectuar la ponderación, habrán de tenerse en cuenta las siguientes reglas:

• a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
• b) En este sentido —y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto—, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:
  • Personal eventual de asesoramiento y especial confianza —asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado—, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
  • Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
  • Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 —éstos últimos siempre que sean de libre designación— o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.

C. En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.

D. También en todo caso, y en el supuesto de que resulte obligado facilitar la información, se observará lo señalado en la regla B del precedente epígrafe 1 respecto a la aplicación del artículo 14.1 de la LTAIBG y a las situaciones especiales de los funcionarios o empleados públicos que desaconsejen el suministro de la información.

3. Información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento, con identificación o no de sus perceptores, e información relativa al complemento de productividad o incentivo al rendimiento percibido por uno o varios funcionarios o empleados públicos determinados.

Con carácter general, la cuantía de los complementos o incentivos retributivos ligados a la productividad o el rendimiento percibidos efectivamente por los empleados o funcionarios de un determinado órgano, organismo o entidad del sector público estatal no puede conocerse a priori, pues, por esencia, depende de la productividad o rendimiento desarrollado por éstos y éste es un dato que solo puede determinarse a posteriori, una vez verificados dicho rendimiento o productividad. De este modo, la información, aún en el caso de que no incorpore la identificación de los perceptores, puede facilitarse únicamente por períodos vencidos.

Igualmente, con carácter general, los complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento no tienen carácter permanente sino coyuntural pues están dirigidos a retribuir un rendimiento o productividad especial, que no tiene por qué producirse de forma continuada. Por ello, la información, caso de facilitarse, deberá incluir la expresa advertencia de que corresponde a un período determinado y que no tiene por qué percibirse en el futuro con la misma cuantía.

Hechas estas salvedades, los criterios expuestos en los precedentes apartados A y B serían de aplicación al caso de las retribuciones ligadas al rendimiento o la productividad: cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG y resolverse de acuerdo a los criterios expuestos en los mencionados apartados.

Atendiendo a lo anterior, debe recordarse que la respuesta a la solicitud proporciona los datos, referenciados respecto del período vencido en que se responde la solicitud, esto es, el mes de febrero de 2017. Este aspecto de la respuesta debe entenderse correcto puesto que el solicitante no se refería a ningún período concreto.

6.

Por otro lado, la respuesta identifica las productividades percibidas por los ocupantes de determinados puestos pero no proporciona la cuantía global en los términos resaltados en los que se pronuncia el criterio.

En este sentido, a juicio de este Consejo de Transparencia, la solicitud debiera haberse analizado a la luz de la indicada interpretación que, como decimos, avala que se proporcionen los datos en cuantía global, y no realizar una interpretación restrictiva de la misma basada en un informe jurídico previo al criterio interpretativo conjunto reiteradamente mencionado y en cuya aprobación también participó la AEPD.

Por otro lado, debe recordarse que la ponderación del art. 15.3, realizada para el caso de información sobre retribuciones de empleados públicos en el criterio conjunto ya indicado, opera cuando el acceso permita identificar a las personas, pero no cuando se establezcan medios para no conocer la identidad del afectado.

7.

No obstante lo anterior, debe señalarse que, atendiendo a la definición de dato de carácter personal del art. 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, esto es, cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables, el código que menciona el reclamante también puede ser considerado un dato de carácter personal.

A pesar de ello, la información puede proporcionarse de tal manera que se impida la identificación —a salvo de los supuestos en los que dicha identificación es posible de acuerdo al criterio interpretativo—, como decimos, dando la cuantía global, por ejemplo por niveles o unidades siempre que se impida la identificación de los perceptores.

8.

En consecuencia, teniendo en cuenta los argumentos expuestos, entiende este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que la presente reclamación debe ser estimada parcialmente, por lo que la Administración debe completar la información ya proporcionada con la cuantía global de productividades percibidas en el órgano al que se refiere la solicitud.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO

ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada, con entrada el 17 de abril de 2017, contra resolución del INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL de 9 de marzo de 2017.

SEGUNDO

INSTAR al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a que, en el plazo máximo de cinco días hábiles, remita al interesado la información referenciada en el fundamento jurídico nº 8 de la presente resolución.

TERCERO

INSTAR al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a que, en el mismo plazo máximo de cinco días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al solicitante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.