Acceso a datos sobre repatriaciones de inmigrantes en 2020 y detalles de acuerdos con la compañía Royal Air Maroc

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la interesada solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 1 de enero de 2020, la siguiente información:

Solicito información acerca del número de inmigrantes repatriados desde España en 2020. Ruego que la información pueda ser consultada por meses, medio de transporte utilizado, coste de cada operación, provincia de origen y país de destino. Solicito asimismo que la información recoja todas las figuras contempladas en la ley de extranjería: DENEGACIÓN DE ENTRADA, EXPULSIONES, DEVOLUCIONES Y READMISIONES, así como la nacionalidad de las personas repatriadas. Solicito, por favor, la información en formato Excel para su mejor comprensión.

Por otro lado, solicita información acerca del acuerdo alcanzado con la Royal Air Maroc para la devolución de marroquíes desde las islas Canarias a El Aaiún. Les ruego que, en ese sentido, me respondan a las siguientes preguntas:

1. ¿Por qué se ha acordado que la ciudad de destino para el retorno de marroquíes sea la capital del Sahara Occidental y no una ciudad marroquí?
2. ¿Cuántos vuelos comerciales de esta compañía han servido para devolver marroquíes? ¿Cuántos inmigrantes y policías han viajado en cada uno de ellos? Rogaría que lo detallasen por fecha de salida de cada vuelo
3. ¿Cuál es el precio abonado a la compañía por la plaza de cada inmigrante retornado? ¿Es el precio disponible al público o existe un acuerdo para la compra por el Ministerio del Interior de los billetes.
4. ¿Qué coste supone la presencia de agente de policía (precio del billete + las dietas y extras que correspondan)?
5. Algunos de estos vuelos han trasladado a inmigrantes provenientes de comisarías o centros de internamiento de otras provincias que han tenido que ser trasladados en avión hasta Gran Canaria. ¿Cuántos de estos vuelos han tenido que fletarse para este fin? ¿Cuál ha sido el precio de cada uno de ellos?

No consta respuesta de la Administración.

2.

Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada el 17 de febrero de 2021, la interesada presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido:

Tras más de un mes de la solicitud de información, el expediente aún no ha sido elevado a tramitación ni he recibido ningún tipo de comunicación.

3.

Con fecha 18 de febrero de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. No consta respuesta del Ministerio en el plazo concedido al efecto.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas mediante acceso a la información.

2. Incumplimiento de plazos y silencio administrativo

Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que:

"la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante".

En el presente caso, según consta en los antecedentes, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo legalmente establecido, ni se haya alegado causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al indicar que "con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta".

En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.4 LTAIBG, la falta de resolución expresa en el plazo de un mes ha dado lugar a la desestimación de la solicitud de acceso por silencio administrativo, resolución presunta contra la que el interesado puede interponer una reclamación ante el CTBG, sin perjuicio de la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos que el artículo 21 LPACAP impone a la Administración.

En el caso que nos ocupa, se constata además la falta de respuesta por parte del órgano requerido a la solicitud de alegaciones formulada por el Consejo de Transparencia. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función de tutela encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente, al no proporcionarle los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información con el fin de que pueda valorar adecuadamente las cuestiones planteadas por el reclamante.

3. Análisis del objeto de la solicitud y aplicación de límites

La reclamación trae causa de una solicitud de acceso que versa sobre muy variada información sobre los inmigrantes repatriados desde España en 2020: el número, medio de transporte utilizado, coste de cada operación, provincia de origen y país de destino, así como la nacionalidad de las personas repatriadas. Junto a ello se pide información sobre diversos aspectos relativos a un acuerdo con la compañía Royal Air Maroc.

En primer lugar, hay que recordar que este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones en expedientes de reclamación relativos a solicitudes de acceso relativos a datos relativos a devoluciones y expulsiones de extranjeros, y datos de inmigración irregular o vuelos de deportación, en los que se han desestimado las reclamaciones en relación con los aspectos relativos a la nacionalidad o al país de destino, para entender que el acceso a esta información puede suponer un perjuicio para las relaciones exteriores.

A título de ejemplo, podemos citar la reciente Resolución dictada en el expediente de reclamación R/022/2021, en el que argumentábamos lo siguiente:

"[...] Fundamenta la Administración la denegación del dato relativo a la nacionalidad en que el conocimiento y difusión de este parámetro podría derivar en problemas en las relaciones exteriores de España con los posibles países afectados, dificultando en el futuro poder documentar por parte de las diferentes Embajadas y Consulados a ciudadanos extranjeros irregulares, lo que, afectaría gravemente a la eficacia de nuevas expulsiones."

Así como, en el hecho de que esta limitación ha sido avalada por propio el Consejo de Transparencia en numerosas ocasiones.

A este respecto, cabe señalar que, en relación con la aplicación del límite recogido en el 14.1 c), efectivamente, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado recientemente en diversos expedientes de reclamación -relativos a devoluciones y expulsiones de extranjeros por entrada ilegal o vuelos de deportación-, entre los que podemos destacar por ser más recientes los expedientes R/191/2020, R/343/2020 o R/382/2020. En dichos expedientes, el Ministerio del Interior, había desestimado la información relativa a la nacionalidad al considerar que facilitarlo supondría un perjuicio para las relaciones exteriores.

En concreto, en el R/382 señala que efectivamente, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado recientemente en el expediente de reclamación R/191/2020, en la que el objeto de la solicitud de información, solicitada al Ministerio del Interior, eran el número de expulsiones y devoluciones realizadas en 2019 segregados por género, nacionalidad y fecha de expedición, y en cuya resolución se recoge la argumentación de expedientes similares anteriores.

En la resolución del citado expediente de reclamación, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno concluyó lo siguiente:

1. A este respecto, debe comenzarse indicando que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya se ha pronunciado anteriormente sobre el objeto de la solicitud de información, entre ellos, en los expedientes de reclamación R/876/2019 y R/914/2019, que se tramitaron conjuntamente, y en los que la solicitud de información versaba sobre la deportación de migrantes y se solicitaban datos como destino, origen, nacionalidad, coste, etc. En los citados expedientes se concedió parcialmente la información en los mismos términos que en el presente caso, y la Administración denegó parte de los datos solicitados por considerar de aplicación el mismo límite en la presente.

En la resolución de los citados expedientes, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha concluido lo siguiente:

5. En cuanto al fondo la cuestión debatida, relativa a las estadísticas sobre deportación de migrantes en España en una década, la Administración entiende que no debe facilitar la información en su totalidad, por lo que omite la relativa a:
   • Los vuelos de expulsión, ya que afectaría gravemente a la eficacia de nuevas expulsiones, aplicándose en este caso el artículo 14.1.c) de la LTAIBG, que dice: "El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para las relaciones exteriores".
   • El coste de las operaciones, ya que es un tipo de información de la que no se dispone en los términos reclamados, requiriéndose de un trabajo adicional de agregación y tratamiento de otros datos descentralizados.

Sobre la primera cuestión existen precedentes ya analizados por este Consejo de Transparencia. Así, en el procedimiento R/0294/2018, se solicitaban datos de migrantes expulsados según su país de origen de todos y cada uno de los CIE existentes en España desglosado en los años 2014, 2015, 2016 y 2017, ambos inclusive. La resolución del Consejo de Transparencia desestimaba la reclamación presentada por los siguientes motivos:

"Sentado lo anterior, es preciso advertir que este Consejo de Transparencia ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto a reclamaciones similares, entre otras, en su Resolución R/0095/2018, en la que también se esgrimió la referida Dirección General la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.c) de la LTAIBG respecto a la nacionalidad de personas expulsadas por condena judicial. Pues bien, en este punto, debe recordarse que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Criterio Interpretativo nº 2 de 2015, realizó la interpretación de las condiciones en las que debía realizarse la aplicación de los límites al acceso a la información previstos en la LTAIBG. Concretamente, atendiendo al caso que nos ocupa, se señala expresamente que, para la aplicación de los límites del artículo 14, debe realizarse un primer análisis del perjuicio que se derivaría para el bien jurídico protegido por el límite de la concesión de acceso solicitado (test del daño) y, posteriormente, debe también analizarse si en el caso concreto concurren circunstancias que permitan entender que existe un interés superior en conocer la información solicitada a pesar de producirse el perjuicio. A juicio de este Consejo de Transparencia, y como ya ha constado esta Institución en otras ocasiones, dadas las circunstancias que rodean los procedimientos de expulsión, principalmente a su vinculación con la inmigración pública del país de origen de estos ciudadanos y de la importancia de la colaboración de las autoridades nacionales en las labores de documentación, considera que el conocimiento de la restante información solicitada sí podría suponer un perjuicio, razonable y no hipotético, a las relaciones exteriores de España, comprometiendo la colaboración de los Estados de origen. Asimismo, y teniendo en cuenta que el procedimiento de expulsión se configura como una sanción de carácter administrativo, las dificultades derivadas de su identificación podrían perjudicial a la propia resolución del expediente de expulsión y, en consecuencia, a la sanción de la infracción cometida. Teniendo esto en consideración, y especialmente la incidencia en la efectividad de las medidas que se derivaría del acceso a la información solicitada, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que no existe un interés superior que justifique el acceso a la información. Adicionalmente, debe traerse a colación lo indicado por este Consejo en su resolución R/0235/2016, de 26 de agosto de 2016, cuando afirmaba que: "no debe dejarse de lado la situación de nuestro país respecto a la inmigración de carácter irregular. En efecto, no se desconoce la importancia de la presión migratoria que sufre España, en su consideración de frontera exterior de la Unión Europea así como de la importancia de la adopción y puesta en marcha efectiva de políticas que favorezcan los flujos migratorios de carácter regular así como la lucha contra la trata de seres humanos que, en ocasiones, están implicados en estas situaciones irregulares. Esta labor de vigilancia y control de situaciones contrarias a la normativa vigente en materia de inmigración y asilo requiere de la colaboración de los países de origen, tanto para la tramitación de los expedientes de expulsión como para la adopción de medidas que frenen la trata de seres humanos. Teniendo esto en consideración, y especialmente la incidencia en la efectividad de las medidas adoptadas para el control de la inmigración irregular y la trata de seres humanos que se derivaría del acceso a la información solicitada, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que no existe un interés superior que justifique que se proporcione la información". Igualmente, adviértase que la denegación del acceso a los extremos ahora debatidos, por parte de la Dirección General de Policía se constituye como un criterio asentado de carácter general, y ello por las razones anteriormente indicadas. Este criterio afecta, en presente caso, no solo a los datos de migrantes expulsados según su país de origen, sino también al número de salvoconductos firmados por las embajadas o autoridades de todas y cada uno de los países que han firmado alguno para devolver a migrante el de CIE en su país de origen, puesto que el elemento clave de la solicitud de acceso es precisamente conocer el país de origen, elemento que es el que puede acarrear los problemas en las relaciones exteriores de España en lo que respecta a la tramitación de los expedientes de expulsión. A la luz de todo lo anterior, procede desestimar la presente Reclamación, al resultar de aplicación el límite del artículo 14.1 c) de la LTAIBG."

4. El Test del Interés Público

6. A continuación, debemos valorar si existe un interés público superior que permita dar la información a pesar de existir un límite que pudiera resultar aplicable. Es lo que se denomina en la LTAIBG el "Test del interés público" en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información).

Según el artículo 103 de la Constitución Española, la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. La Administración es un instrumento al servicio de los intereses generales. No es un ente al servicio de sus propios intereses, sino al servicio de los intereses generales. Esta configuración determina el modo de ser y actuar de la Administración Pública y coloca los intereses generales como un elemento clave de referencia de la Administración. Los intereses generales y su satisfacción por la Administración están, así, en la base del Derecho Administrativo. Así se puede hablar de interés general frente a interés particular o de interés general y de interés público.

Según cuarta doctrina administrativista, el interés general estaría referido a una comunidad humana, sea la nacional, la regional o la local –o la supranacional– como tal comunidad humana; en tanto que el interés público podría pensarse como remite a la organización pública o política de tales comunidades humanas. Es este último el término que acuña la LTAIBG y el que debe valorarse en el caso analizado.

Si bien entendemos las alegaciones del reclamante en las que afirma que "en este caso el interés público en la divulgación prevalece al tratarse de datos necesarios para efectuar un control efectivo de las deportaciones que realiza el Estado y conocer si la nacionalidad de los migrantes devuelve coincide con volumen con la de aquellas personas que llegan a nuestro país o si, por el contrario, existe un desequilibrio en ese sentido. Además, son datos que la Comisión Europea facilita con asiduidad", no debemos perder de vista que si se perjudican los procedimientos de expulsión de extranjeros como consecuencia de la divulgación de su origen nacionalidad se están poniendo en juego intereses generales más allá de protección que el derecho a conocer este dato, ya que se impide que el Gobierno pueda desarrollar sus funciones en materia de migración como le exige el vigente ordenamiento jurídico tanto español como europeo, pudiendo generarse como consecuencia otros problemas de convivencia ciudadana o de orden público, no buscados para la LTAIBG.

Teniendo en cuenta la similitud en el objeto, se considera de aplicación la argumentación indicada. Por lo que procede desestimar la reclamación en cuanto a los datos de nacionalidad, provincia de origen y país de destino.

5. Información sobre acuerdos con terceros y existencia de la información

4. Respecto a la información solicitada en el punto 2 de los aspectos relativos al acuerdo alcanzado con la compañía Royal Air Maroc, a saber: "¿por qué se ha acordado que la ciudad de destino para el retorno de marroquíes sea la capital del Sáhara Occidental y no una ciudad Marroquí, dado que se advierte que lo solicitado es la concreta motivación que ha llevado a la Administración a adoptar dicho acuerdo?", procede recordar que es postura consolidada de este Consejo que uno de los requisitos necesarios para que el derecho de acceso prospere es que la información exista y se encuentre en el ámbito de disposición de los órganos o entidades sometidas a la LTAIBG.

En efecto, tal y como viene recordando este Consejo de Transparencia en sus resoluciones, la LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto contenidos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

En este sentido, la Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, razona: "Que el artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía".

Como consecuencia de lo anterior, la reclamación debe ser desestimada en este punto.

6. Conclusión y estimación parcial

5. Con respecto al resto de la información solicitada, a saber, número de inmigrantes repatriados desde España en 2020, con el desglose solicitado –con excepción de los aspectos amparados por el límite recogido en el artículo 14.1.c) según lo contemplado en el fundamento jurídico 3– así como la información relativa al acuerdo alcanzado con el Royal Air Maroc, con excepción del punto 2, conforme a lo indicado en el fundamento jurídico 4, cabe señalar que no se trata de información que obra en poder de la Administración, sino que la solicitud de acceso relativo a estos aspectos sirve a los objetivos de control de la actuación pública y de conocimiento de cómo se gastan los fondos públicos, por lo que, a juicio de este Consejo, el acceso a la información solicitada, en este caso ante una cuestión de trascendencia como los datos relativos a inmigrantes repatriados, así como información relativa a número de vuelos y costes asumidos, se corresponde con la finalidad de la LTAIBG, tal y como viene expresada en su Preámbulo:

"La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden poder conocer cómo se toman las decisiones que le afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos también pueden responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficacia y eficiencia del Estado y se favorece el crecimiento económico".

Sin olvidar que la Sentencia del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación 75/2017, se ha pronunciado en los siguientes términos: "Cualquier pronunciamiento sobre las 'causas de inadmisión' que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (...) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013. (...) Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones como ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. (...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información."

Por último, se ha de señalar que, en el caso que nos ocupa, no han sido invocados ante este Consejo de Transparencia causa de inadmisión ni límite alguno. Restricciones al acceso que, por otro lado, y en atención a la información de la que se dispone, no resultarían aplicables, máxime teniendo en cuenta que, como hemos manifestado en reiteradas ocasiones y ha sido corroborado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, los límites y las causas de inadmisión previstos en la LTAIBG son limitaciones de un derecho y, en tales cuales, se han de interpretar restrictivamente y justificar razonadamente su aplicación.

En consecuencia, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos en los apartados anteriores, la presente reclamación debe ser parcialmente estimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por [anonimizado] frente al MINISTERIO DEL INTERIOR.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información:

Número de inmigrantes repatriados desde España en 2020, por meses, medio de transporte utilizado, coste de cada operación, y que recoja todas las figuras contempladas en la ley de extranjería: DENEGACIÓN DE ENTRADA, EXPULSIONES, DEVOLUCIONES Y READMISIONES.

Por otro lado, solicito información acerca del acuerdo alcanzado con la Royal Air Maroc para la devolución de marroquíes desde las Islas Canarias a El Aaiún. Les ruego que, en ese sentido, me respondan a las siguientes preguntas:

1. ¿Cuántos vuelos comerciales de esta compañía han servido para devolver marroquíes? ¿Cuántos inmigrantes y policías han viajado en cada uno de ellos? Rogaría que lo detallasen por fecha de salida de cada vuelo
2. ¿Cuál es el precio abonado a la compañía por la plaza de cada inmigrante retornado? ¿Es el precio disponible al público o existe un acuerdo para la compra por el Ministerio del Interior de los billetes?
3. ¿Qué coste supone la de prensa de cada agente de policía (precio del billete + las dietas y extras que correspondan)?
4. Algunos de estos vuelos han trasladado a inmigrantes provenientes de comisarias o centros de internamiento de otras provincias que han tenido que ser trasladados en avión hasta Gran Canaria. ¿Cuántos de estos vuelos han tenido que fletarse para este fin? ¿Cuál ha sido el precio de cada uno de ellos?

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1º, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.