Acceso a retribuciones desglosadas y conceptos de productividad de altos cargos y personal de libre designación

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por, el 15 de marzo de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, presentó solicitud de información con fecha de 9 de febrero de 2016, dirigida al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD (en adelante MINECO) y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) relativa a:
   • a. Las retribuciones percibidas por Altos Cargos y personal directivo, personal eventual y de especial confianza. Del personal Directivo, los que estén expresamente identificados como tal en el Ministerio y los Organismos que citaré a continuación, los Subdirectores Generales y cargos equivalentes, niveles 28 a 30.
   • b. También lo solicito del personal no directivo de Libre Designación, en la consideración hecha por el Criterio Interpretativo conjunto CI/001/2015, de la Presidencia del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, firmado el 24 de Junio de 2015. Referidas al personal antedicho del Ministerio de Economía y Competitividad, del Instituto Nacional de Estadística, así como de los Organismos Públicos de Investigación dependientes de dicho Ministerio, excepto el CSIC.
   • c. Las retribuciones se solicitan de todo el año 2015, de forma desglosada, e identificando a cada uno de los perceptores de dichas retribuciones, concretamente son: Productividad y/o incentivos al rendimiento, gratificaciones extraordinarias, inclusive las percepciones dinerarias que tengan origen en otros Ministerios.
2. El 11 de marzo de 2016, el MINECO dictó Resolución por la que comunica al Reclamante lo siguiente:
   • a. Procede conceder parcialmente el acceso a la información a que se refiere la solicitud, indicándole que la información sobre retribuciones de los altos cargos se encuentra publicada en la web de transparencia y que puede acceder a ella a través del siguiente enlace: buscador/contenido/retribuciones.htm?id=RET_anyo_2015_E04921801&1ang=es
   • b. En cuanto a las retribuciones del resto del personal al que se refiere el solicitante, se adjuntan las relaciones de puestos de trabajo (RPTs) del personal funcionario y laboral del Ministerio de Economía y Competitividad y sus organismos, ordenadas por localidad y unidad, e incluyendo la identificación del puesto, el nivel (que determina el importe del complemento de destino publicado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado), la forma de provisión, el complemento específico o el estado de ocupación de cada puesto (que aparece con un valor O en la columna 3ª EST para los puestos vacantes).
   • c. Por otra parte y de acuerdo con el apartado 3 d) del artículo 15 de la citada Ley 19/2013, esta Subsecretaría resuelve inadmitir parcialmente la solicitud de acceso mencionada, por considerar que los datos relativos a la productividad y/o gratificaciones incluidas las percepciones dinerarias que tengan origen en otros ministerios, así como la identificación de los perceptores, se encuentran en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que divulgar dicha información iría en contra de la protección de datos privados.
3. El 15 de marzo de 2016, presentó Reclamación ante este Consejo de Transparencia en la que únicamente alegaba que transcurrido más de un mes desde la solicitud de información el Ministerio de Economía y Competitividad no ha respondido ni facilitado la información solicitada.
4. Posteriormente, el 17 de marzo de 2016, presentó ampliación de su Reclamación ante este Consejo de Transparencia en la que alegaba lo siguiente:
   • Con fecha 17 de marzo descargo del Portal de Transparencia la Resolución de la Subsecretaría de MINECO en el que se me indica que se inadmite parcialmente mi solicitud en los siguientes términos: "Por otra parte y de acuerdo con el apartado 3 d) del artículo 15 de la citada ley 19/2013, esta Subsecretaría resuelve inadmitir parcialmente la solicitud de acceso mencionada, por considerar que los datos relativos a la productividad y/o gratificaciones incluidas las percepciones dinerarias que tengan origen en otros ministerios, así como la identificación de los perceptores, se encuentran en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que divulgar dicha información iría en contra de la protección de datos privados."
   • Por tanto, se me facilitado información parcial pero se trata de información que NO se había solicitado, es decir, se facilita erróneamente: las Relaciones de puestos de trabajo de TODO personal funcionario del Ministerio, y de algunos Organismos Públicos dependientes del mismo, e incluso del CSIC, o la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia que expresamente NO se habían solicitado.
   • En resumen, se reclama mediante este escrito:
     • 1º.- Que la tramitación de la solicitud no ha respetado el plazo legal marcado por el art. 20.1 de la LTAIGB.
     • 2º.- Que la información facilitada NO es la que ha sido solicitada.
     • 3º.- Que el Ministerio niega la información solicitada porque "iría en contra de la protección de datos privados"
     • 4º.- Debo dejar claro que solicito EXCLUSIVAMENTE: las retribuciones percibidas por productividad, gratificaciones extraordinarias y las de origen en otros Ministerios en listado que identifique nominalmente a los perceptores, y exclusivamente del personal precisado en la solicitud, de ningún otro.
5. Recibida la Reclamación en este Consejo de Transparencia, se trasladó a la Unidad de Información de Transparencia del MINECO para que presentase alegaciones, las cuales tuvieron entrada el 1 de abril de 2016, manifestando lo siguiente:
   • a. Con fecha 11 de febrero de 2016, se recibió esta solicitud en el órgano competente para resolver, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para su resolución.
   • b. Una vez analizada la solicitud, la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Competitividad procedió a conceder parcialmente el acceso a la información a que se refiere la solicitud, mediante Resolución de 14 de marzo de 2016.
   • c. Con posterioridad a esta fecha, el 15 de marzo de 2016, el solicitante interpuso reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sin embargo, el 17 de marzo de 2016, el recurrente compareció ante el Portal de Transparencia accediendo a la respuesta efectuada el 14 de marzo por la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Competitividad. En consecuencia, la Subsecretaría de este Ministerio alega que la solicitud ya fue contestada el 14 de marzo de este año, aportando la documentación interesada.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Derecho de acceso a la información pública

La LTAIBG reconoce, en su artículo 12, el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. Plazos de resolución

Por otra parte, el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que "La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante (…) en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el Órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes (…)"

De acuerdo con ello y teniendo en cuenta que el Reclamante solicitó el acceso a la información ante el MINECO el 9 de febrero de 2016, según consta en el expediente, que fue recibida por la Administración el 11 de febrero de 2016 y contestada el 14 de marzo de 2016, se debe concluir que la respuesta de la Administración se ha producido ligeramente fuera del plazo establecido de un mes, sin que conste ampliación de plazo por otro mes más ni razones que justifiquen la demora. En estas circunstancias, es lógico que el Reclamante entendiera, en un primer momento, que había transcurrido el plazo legal para contestar, lo que realmente había sucedido.

A este respecto, se recuerda a los sujetos obligados por la norma el deber de cumplir con los requisitos formales de la tramitación de las solicitudes de información y, especialmente, los relativos a los plazos en los que debe proporcionarse una respuesta, de tal forma que se dé cumplida respuesta al derecho a obtener información pública en los términos y con el alcance previsto en la norma.

4. Fondo de la cuestión

Respecto al fondo de la cuestión debatida, ésta se ciñe a conocer las retribuciones percibidas por Altos Cargos y personal directivo, personal eventual y de especial confianza, del personal no directivo de Libre Designación del Ministerio, de todo el año 2015, de forma desglosada, e identificando a cada uno de los perceptores de dichas retribuciones, concretamente: Productividad y/o incentivos al rendimiento, gratificaciones extraordinarias, inclusive las percepciones dinerarias que tengan origen en otros Ministerios.

La Administración procedió a conceder parcialmente el acceso a la información, denegando otra en base a la normativa de protección de datos personales y de acuerdo con el apartado 3 d) del artículo 15 de la citada Ley 19/2013, por considerar que los datos relativos a la productividad y/o gratificaciones, incluidas las percepciones dinerarias que tengan origen en otros ministerios, así como la identificación de los perceptores, se encuentran en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que divulgar dicha información iría en contra de la protección de datos privados.

Esta cuestión ya ha sido abordada previamente por este Consejo de Transparencia, que ha dictado al efecto el Criterio Interpretativo CI/001/2015, de 24 de junio de 2015, conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos, al que nos remitimos y reproducimos a continuación.

I. Información referida a las RPT, catálogos, plantillas orgánicas, etc… de los órganos, organismos públicos y entidades del sector público estatal enumerados en el artículo 2 de la LTAIBG.

"En principio y con carácter general, la información referida a la RPT, catálogo o plantilla orgánica, con o sin identificación de los empleados o funcionarios públicos ocupantes de los puestos, se consideran datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano de modo que, conforme al artículo 15, número 2, de la LTAIBG, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación, se concederá el acceso a la información.

Ello no obstante y en todo caso:

a) La información –siempre en el supuesto de que resulte obligado facilitarla conforme a las reglas del anterior apartado A- no se facilitará cuando el acceso suponga un perjuicio para uno o varios de los bienes enumerados en el artículo 14.1 de la LTAIBG y la limitación sea justificada, proporcionada a su objeto y finalidad de protección y haya tenido en cuenta las circunstancias del caso concreto, especialmente la concurrencia en el mismo de un interés superior que justifique el acceso.

b) Tampoco se facilitará cuando el acceso afecte a uno o varios empleados o funcionarios públicos que se encuentren en una situación de protección especial –p. ej. la de víctima de violencia de género o la de sujeto a una amenaza terrorista-, que pueda resultar agravada por la divulgación de la información relativa al puesto de trabajo que ocupan.

En este último caso, si de los antecedentes obrantes en poder del órgano, organismo o entidad responsable de la información se deduce razonablemente que alguno o algunos de los empleados concernidos por una solicitud de información pudiera hallarse en una situación de protección especial, el órgano, organismo o entidad responsable deberá recabar del o los afectados la información necesaria para dilucidar si efectivamente se da el supuesto y proceder en consecuencia con la respuesta."

II. Información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados.

A. Dado que en uno y otro caso la información incluye datos de carácter personal, el órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, tal y como ya ha visto que sucedía en el supuesto de la letra b) del precedente apartado A.

B. Para efectuar la ponderación, habrán de tenerse en cuenta las siguientes reglas:

• a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
• b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto-, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información estaría obligado a facilitar la información sobre las retribuciones correspondientes a:
  
  
  • Personal eventual de asesoramiento y especial confianza –asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
  • Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
  • Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 29 y 28 –éstos últimos siempre que sean de libre designación– o equivalente prevalece el interés público en la divulgación de la información sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalece el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.
• c) Un caso particular sería el del personal no directivo que ocupa puestos de nivel 30 de libre designación –Vocales Asesores, asesores técnicos o equivalentes-. En este caso, se entiende que prevalece el interés público sobre el individual cuando se trata de puestos de carácter ejecutivo o que tienen intervención directa en el proceso de toma de decisiones del órgano, organismo o entidad de que se trate y que prevalece el interés individual cuando se trata de puestos de carácter estrictamente staff con funciones de asesoramiento técnico especializado.

C. En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.

D. También en todo caso, y en el supuesto de que resulte obligado facilitar la información, se observará lo señalado en la regla B del precedente epígrafe I respecto a la aplicación del artículo 14.1 de la LTAIBG y a las situaciones especiales de los funcionarios o empleados públicos que desaconsejen el suministro de la información.

III. Información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento, con identificación o no de sus perceptores, e información relativa al complemento de productividad o incentivo al rendimiento percibido por uno o varios funcionarios o empleados públicos determinados.

"Con carácter general, la cuantía de los complementos o incentivos retributivos ligados a la productividad o el rendimiento percibidos efectivamente por los empleados o funcionarios de un determinado órgano, organismo o entidad del sector público estatal no puede conocerse a priori, pues, por esencia, depende de la productividad o rendimiento desarrollado por éstos y éste es un dato que solo puede determinarse a posteriori, una vez verificados dicho rendimiento o productividad. De este modo, la información, aún en el caso de que no incorpore la identificación de los perceptores, puede facilitarse únicamente por períodos vencidos.

Igualmente, con carácter general, los complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento no tienen carácter permanente sino coyuntural pues están dirigidos a retribuir un rendimiento o productividad especial, que no tiene por qué producirse de forma continuada. Por ello, la información, caso de facilitarse, deberá incluir la expresa advertencia de que corresponde a un período determinado y que no tiene por qué percibirse en lo futuro con la misma cuantía.

Hechas estas salvedades, los criterios expuestos en los precedentes apartados A y B son de toda aplicación al caso de las retribuciones ligadas al rendimiento o la productividad: cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG y resolverse de acuerdo a los criterios expuestos en los mencionados apartados".

5. Aplicación al caso concreto

Aplicado este Criterio al presente caso, debe concluirse que el derecho a la protección de datos cede frente al derecho de acceso a la información respecto de los Altos Cargos y personal directivo, personal eventual y de especial confianza, al personal no directivo de Libre Designación nivel 28 o superior del Ministerio.

Teniendo en cuenta lo anterior, debe concretarse la información que se solicita. En primer lugar, se solicitan las productividades percibidas. Aplicado lo anterior, y toda vez que se pide la identificación de los perceptores, cabe decir que se debe proporcionar, y, por lo tanto, estimar la reclamación respecto de la información percibida en concepto de productividad por los Altos Cargos y personal directivo, personal eventual y de especial confianza, así como personal no directivo de Libre Designación nivel 28 o superior del Ministerio.

En efecto, tal y como se ha citado en el Criterio Interpretativo anterior, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.

Asimismo, la solicitud menciona como conceptos retributivos objeto de la solicitud, las gratificaciones extraordinarias, inclusive las percepciones dinerarias que tengan origen en otros Ministerios. Este Consejo de Transparencia entiende que lo que el solicitante denomina gratificaciones extraordinarias se encuentran subsumidas en el concepto de productividad y que el MINECO, órgano al que se dirigió la solicitud, no puede disponer, en caso de que eventualmente existan, de información sobre lo que el solicitante denomina percepciones dinerarias que tengan origen en otros Ministerios.

En todo caso, se recuerda que, según el criterio interpretativo transcrito, debe indicarse expresamente que la cuantía percibida en concepto de productividad viene referenciada a un período concreto y no puede asumirse que sea percibida en lo sucesivo en la misma cuantía.

6. Información de personal ajeno al Ministerio

Finalmente, debe hacerse una consideración especial respecto a la solicitud de información de gratificaciones de personal ajeno al propio Ministerio. Es decir, la del personal del Instituto Nacional de Estadística, así como de los Organismos Públicos de Investigación dependientes de dicho Ministerio inclusive las percepciones dinerarias que tengan origen en otros Ministerios.

A juicio de este Consejo de Transparencia, cuando se reciba una solicitud de este tipo, el Ministerio cumpliría con la LTAIBG dirigiendo la solicitud al Órgano o Entidad competente que tenga esa información, en todo o en parte, conforme a lo que establece el artículo 19, apartados 1 y 4, de la norma, según los cuales "Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante" y "Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso". Hay que tener en cuenta también que la Ley contempla que "El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se iniciará con la presentación de la correspondiente solicitud, que deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información (artículo 17 LTAIBG)".

El Instituto Nacional de Estadística, por ejemplo, tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar y, dentro de su esfera de competencias, le corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines (artículo 1.3 de su Estatuto aprobado por Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo). Por lo tanto, las retribuciones de sus Altos cargos y empleados deben solicitarse directamente a dicho Organismo o ser redirigidas a él por el Organismo o entidad que reciba la solicitud de acceso.

Lo mismo sucedería con aquellos otros Organismos que, aun adscritos o dependientes del Ministerio, tengan igualmente personalidad jurídica pública diferenciada y plena capacidad jurídica y de obrar. Por lo tanto, debe desestimarse la Reclamación en este punto.

7. Conclusión

En conclusión, debe estimarse parcialmente la reclamación presentada y proporcionar el importe percibido en concepto de productividad por los Altos Cargos y personal directivo, personal eventual y de especial confianza, así como personal no directivo de Libre Designación nivel 28 o superior del Ministerio.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada por [Nombre omitido], el 15 de marzo de 2016, contra el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD a que, en el plazo máximo de quince días, remita la información mencionada en el Fundamento Jurídico 6 de esta Resolución.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD a que, en el mismo plazo máximo de quince días, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información remitida al Reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.