Acceso a datos de pruebas de drogas positivas (2011-2016)

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

RESOLUCIÓN

ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación presentada con entrada el 15 de febrero de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, se presentó, el 17 de enero de 2017, una solicitud de información dirigida a la DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁFICO del MINISTERIO DEL INTERIOR, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) por la que se pedía el acceso a la siguiente información, relacionada con la publicación por el Ministerio, del Balance de Seguridad Vial 2016:

Detalle de todas y cada una de las pruebas de drogas con resultado positivo realizadas en los años 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. En concreto, para cada registro, se solicita la siguiente información:

• 1. Sexo y edad de la persona a la que se ha realizado la prueba.
• 2. Fecha y hora en la que se ha realizado la prueba.
• 3. Tipo de vía donde se ha realizado la prueba: convencional, autopista, autovía…
• 4. Motivo de la prueba: accidente, infracción o control preventivo.
• 5. Sustancia psicoactiva, drogas y/o psicofármacos detectados.
• 6. Tipo de infracción: administrativa o penal.

2. Mediante Resolución de 10 de febrero de 2017, la DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁFICO del MINISTERIO DEL INTERIOR contestó lo siguiente:
• De conformidad con el artículo 14 g) de la Ley de Transparencia, el derecho de acceso a la información

  "podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control"

  , se facilita parcialmente en un archivo Excel la información disponible referida a sanciones por pruebas positivas de drogas. Los campos disponibles son los incluidos en la tabla: denuncias realizadas entre el 1 de enero de 2011 y octubre de 2016.
• No hay disponible para explotación estadística información posterior. En todos los casos se trata de sanciones administrativas. No se dispone de información de condenas penales por esta materia.
2. Con fecha 15 de febrero de 2017, tuvo entrada en este Consejo de Transparencia escrito de Reclamación en el que se alegaba lo siguiente:
• 1. El artículo 20.2 de la Ley 19/2013 y la actividad resolutiva del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) exigen que las Resoluciones de acceso a la información deben estar motivadas, requisito no cumplido por la Dirección General de Tráfico.
• 2. Tanto el Preámbulo de la Ley 19/2013 como el CTBG exigen que

  "los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad"

  . La DGT no ha llevado a cabo el necesario test de daño a la hora de aplicar los límites previstos en el artículo 14 de la Ley 19/2013 y se limita a la simple mención del artículo 14.g).
• 3. De la información solicitada, la DGT proporciona la relativa a la fecha de denuncia, la edad del infractor, los puntos detraídos y el tipo de infracción (todas son administrativas). Sin embargo, no proporciona información relativa a la hora de la denuncia, el sexo del infractor, el tipo de vía donde se ha realizado la prueba, el motivo de la prueba y la sustancia psicotrópica detectada, alegando que la información solicitada supone "un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control".
• 4. Hay que tener en cuenta que la información solicitada corresponde a los años 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016, es decir, hechos ya ocurridos en el pasado. Difícilmente, estos hechos pasados pueden suponer "un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control" toda vez que "las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control" de los hechos ocurridos ya han concluido una vez tramitado el expediente sancionador correspondiente. En este sentido, la DGT puede llevar a cabo actualmente "funciones administrativas de vigilancia, inspección y control" diferentes a las que realizó en el período 2011-2016, años que son el objeto de la información.
• 5. No se entiende la no proporción de la información relativa a la hora de la denuncia y el sexo, cuando sí se ha facilitado la información sobre la fecha de la denuncia y la edad del infractor. Ambos campos tienen un indudable interés público ya que permite conocer mejor la tipología y la distribución temporal de los infractores.
• 6. Respecto al tipo de vía y al motivo de la prueba, ambas informaciones figuran en el fichero de 'Expedientes sancionadores' de la DGT, que registra las sanciones de circulación. De hecho, la información general relativa al motivo de la prueba figura en el Balance de Seguridad Vial 2016 presentado por el Ministro del Interior el pasado mes de enero, tal y como se puso de manifiesto en el apartado 'Información adicional de contexto' de la solicitud de acceso a la información.
• 7. Respecto al tipo de sustancia psicotrópica, la Guardia Civil informa de ello en las comunicaciones públicas sobre el control de drogas, como se puede observar en informaciones de accidentes de tráfico. Por lo tanto, esta información debería recogerse también en el fichero de 'Expedientes sancionadores' de la DGT.
• 8. No se puede entender cómo publicar información relativa a la hora de la denuncia, el sexo del infractor, el tipo de vía, el motivo de la prueba o el tipo de sustancia psicotrópica puede suponer "un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control", tal y como esgrime la DGT en su Resolución.
• 9. La DGT mantiene un portal estadístico en el que publica microdatos de estadísticas, es decir, la base de datos completa de un registro público. Así lo hace, por ejemplo, con el fichero de accidentes. Dado el interés público de las sanciones de circulación en virtud del Preámbulo de la Ley 19/2013, según el cual se publicará activamente "aquella [información] cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia", la DGT debería publicar los microdatos del fichero de 'Expedientes de sanción' desagregados y en su totalidad tal y como ya hace con el fichero de accidentes.
2. Remitida la documentación obrante en el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR, el 17 de febrero de 2017, para que formulara las alegaciones que considerara oportunas, manifestó lo siguiente, en escrito de 9 de marzo de 2017:
• En primer lugar debe señalarse que la DGT ha incurrido de manera involuntaria en un error material previsto en el art. 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que establece:

  "Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos".

• Por consiguiente, en la fase del procedimiento en la que nos encontramos, se procede a la rectificación del error cometido al calificar la resolución del expediente como concesión parcial en base al art. 14.1 letra g) de la Ley de Transparencia, cuando en realidad se debe calificar como concesión parcial basada en el art. 18.1 c) del citado texto legal:

  "Se inadmitirán a trámite mediante resolución motivada las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración".

• En segundo lugar, la DGT no puede proporcionar para cada uno de los registros solicitados, toda la información requerida porque no consta en el Registro de Sanciones, base de datos oficial donde están registradas las sanciones en materia de drogas. En este registro no existe ningún campo que identifique sexo, tipo de vía, motivo de la prueba, o sustancia psicoactiva a la que ha resultado positivo. En todos los casos se trata de sanciones administrativas, cuya competencia de tramitación recae en la Dirección General de Tráfico. Ofrecer esa información al recurrente conlleva una labor de reelaboración que implica fabricar expresamente los datos requeridos y que actualmente no están disponibles en ninguna de nuestras bases de datos. La información que proporcionó el Ministro del Interior en la rueda de prensa del pasado mes de enero, fueron datos expresamente fabricados para esa convocatoria.
• Reelaborar los datos solicitados supone una dedicación de tiempo y recursos a los que la DGT no puede hacer frente actualmente, existiendo una desproporcionalidad entre la relevancia de la información solicitada a los efectos de proporcionar transparencia a la actividad pública y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla. No obstante, se ofrece a continuación la información agregada disponible por la DGT de los controles y resultados positivos por tipo de control que, aun siendo conscientes de que no es exactamente lo que solicita, es lo que más se puede aproximar en estos momentos a lo solicitado. Esta información procede de la información remitida por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil en el marco de su actividad: Tabla 1. Número de controles y positivos a drogas, a nivel nacional realizados por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil (año 2013-2016).
• En tercer lugar, por lo que respecta a la afirmación de que la Dirección General de Tráfico «... debería publicar en su portal estadístico los microdatos del fichero de expedientes de sanción desagregados y en su totalidad tal y como ya hace con el fichero de accidentes». Somos conscientes del alcance y relevancia del interés público de la actividad, organización y funcionamiento de la Dirección General de Tráfico. Es por ello que se está trabajando para que en su Portal estadístico figure dicha información, no obstante este Organismo publicita de manera activa, de acuerdo con el art. 5.4 de la Ley de Transparencia, todo lo relacionado con su actuación pública en su página web, portal estadístico y portal de la transparencia.
2. El 14 de marzo de 2017, se dio Audiencia para que presentase alegaciones a la vista de las vertidas por la Administración. El 22 de marzo entró escrito de alegaciones con el siguiente contenido:
• Cabe recordar que la DGT me proporcionó hace varios meses todas las sanciones por exceso de velocidad notificadas en los años 2013, 2014 y 2015, obtenidas del Registro de Sanciones. En el archivo proporcionado, figuraban los siguientes campos: fecha de la denuncia y tipo de vía. Por tanto, si en aquel momento sí se proporcionó la información solicitada obtenida del Registro de Sanciones, no se entiende que ahora deniegue parte de estos campos alegando que "no consta en el Registro de Sanciones". Respecto al sexo del denunciado, la DGT en su respuesta sí me proporcionó la edad del denunciado, por lo que el sexo, otro de los datos personales básicos en la identificación del denunciado, también debe aparecer en el Registro de Sanciones.
• La rueda de prensa del Ministro en la que presentó el balance de seguridad vial del año 2016 se celebró el 3 de enero de 2017, tres días después de que acabara el año. Es decir, los funcionarios del Ministerio del Interior fabricaron la información expuesta en la rueda de prensa del 3 de enero en 2016 en un día, toda vez que el 1 de enero de 2017 fue festivo.
• Teniendo en cuenta que los funcionarios del Ministerio del Interior prepararon en apenas un día una rueda de prensa con las cifras globales en materia de tráfico de todo el año 2016, fabricando expresamente mucho de los datos presentados en la misma por el ministro, no se entiende que Interior alegue que "supone una dedicación de tiempo y recursos a los que la DGT no puede hacer frente actualmente".
• El Criterio Interpretativo CI/007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno señala que

  "la decisión de inadmisión a trámite habrá de ser motivada en relación con el caso concreto y hará expresión de las causas materiales y los elementos jurídicos en los que se sustenta"

  , no habiéndose producido en este caso. Cabe recordar en este punto que el Ministerio del Interior tenía la posibilidad de haber ampliado el plazo de respuesta a dos meses para poder proporcionar toda la información solicitada. Sin embargo, respondió en tres semanas.
• Puede ser que parte de la información solicitada (por ejemplo, la sustancia estupefaciente) no conste en los registros de la DGT pero sí en los de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil. El artículo 19.4 de la Ley 19/2013 señala que

  "cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso"

  . La DGT no ha aplicado este artículo sino que ha optado por denegar esta información.
• El Ministerio del Interior se centra en "los efectos de proporcionar transparencia a la actividad pública" cuando en este caso estamos ante casos de interés general y público. Conocer qué sustancias son las más detectadas en los controles de drogas de la DGT, a qué horas y días son más habituales encontrar un positivo de droga o cuál es el perfil de los denunciados puede servir para concienciar a los ciudadanos sobre los riesgos del uso de drogas al volante.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3.

En cuanto al fondo del asunto debatido, consta en el expediente que la Administración ha facilitado la información solicitada de manera parcial, pero no al Reclamante sino a este Consejo de Transparencia. Igualmente, parte de la información no se ha facilitado en el plazo de un mes, tal y como establece la LTAIBG en su artículo 20, sino una vez incoado el presente procedimiento de Reclamación.

Por otra parte, el interesado ya tiene en su poder parte de la información solicitada, al haberle sido trasladada por este Consejo de Transparencia, aunque sigue reclamando la información aun no satisfecha.

4.

Respecto del resto de esta última - relativa a sexo, tipo de vía, motivo de la prueba, o sustancia psicoactiva a la que ha resultado positivo – dado que la Administración afirma que no se encuentra en el Registro de Sanciones, base de datos oficial donde están registradas las sanciones en materia de drogas en poder de la Administración, debe analizarse si resulta de aplicación la causa de inadmisión alegada por la DGT en fase de reclamación, contenida en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG, según el cual "Se inadmitirán a trámite mediante resolución motivada las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración."

El concepto de reelaboración debe interpretarse de conformidad con lo señalado en el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, que se resume a continuación:

• En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
• Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados en la Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión.

1. El primero sería la solicitud de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente:

   "Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante".

   No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración.
2. El segundo supuesto sería el que se refiere a la información que, por contener datos de carácter personal, debe ser "anonimizada" o disociada antes de ser suministrada al interesado o bien que, por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, el acceso sólo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada. Son los supuestos contemplados en los artículos 15.4 -que prevé la anonimización de la información, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas- y 16 de la Ley 19/2013, que prevé el suministro de la información con omisión de aquella que esté afectada por algunos de los límites del artículo 14. En estos casos, y pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos dos supuestos puede entenderse como reelaboración.
3. Puede ocurrir también que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido. En este caso tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que:

   "Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso".

4. En sentido contrario, sí sería aplicable el concepto de reelaboración en aquellos supuestos en los que la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse la información en los formatos existentes. En este sentido, la Ley 19/2013, establece en su artículo 5.4 que la Administración debe establecer "los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada…". Esta recomendación que supone una buena práctica y que opera desde la entrada en vigor de la Ley, puede relacionarse con la situación actual de los documentos e informaciones archivadas que, en muchos casos fueron objeto de elaboración y archivo en formatos PDF y similares. En este caso, la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración.

En el presente caso, si la Administración no posee en su específica base de datos automatizada la información solicitada debe acudir necesariamente a recabar esos datos de los expedientes manuales de los años 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 para extraer una información muy concreta y muy voluminosa, como es el sexo, motivo de la prueba, o sustancia psicoactiva a la que ha resultado positivo para ponerla a disposición del solicitante, elaborando la información de manera expresa, lo que encaja con el concepto de reelaboración señalado anteriormente, con independencia de que se tarde un día o una semana en reelaborarla. En efecto, debe tenerse en cuenta que la solicitud implica la combinación de diferentes fuentes de información, gran parte de la misma contenida en el Registro de Sanciones- toda vez que el criterio principal de la información solicitada es que se haya tratado de resultados positivos por consumo de estupefacientes- y otros datos que figurarían, en su caso, en los expedientes concretos de las sanciones.

Además, en algún caso – como en el de por ejemplo, la sustancia estupefaciente - no consta en los registros de la DGT pero sí en los de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, lo que implica acudir a órganos y bases de datos diferentes para recabar la información y ponerla a disposición del solicitante, debiendo efectuarse también una labor previa de reelaboración.

Asimismo, el hecho de que se haya realizado en alguna ocasión una reelaboración expresa de la información para la rueda de prensa del Ministro que se celebró el 3 de enero de 2017, en la que presentó el balance de seguridad vial del año 2016, no legitima al Reclamante para solicitar que, cuando él lo requiera, se deba hacer el mismo esfuerzo de reelaboración.

En este sentido se pronuncia la Sentencia 63/2016, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, cuando afirma que

"El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia" (…).

No obstante lo anterior, el campo tipo de vía sí figura en la base de datos automatizada sobre sanciones de tráfico, ya que, como demuestra el Reclamante, le fue proporcionada por el propio Ministerio en una solicitud de acceso a la información anterior, debiendo admitirse la Reclamación en este único punto.

5.

En consecuencia, este Consejo de Transparencia entiende que debe estimarse en parte la presente Reclamación, debiendo la Administración facilitar al Reclamante la siguiente información:

• Detalle de todas y cada una de las pruebas de drogas con resultado positivo realizadas en los años 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. En concreto, para cada registro, la siguiente información:
1. Tipo de vía donde se ha realizado la prueba: convencional, autopista, autovía…

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada con entrada el 15 de febrero de 2017, contra el MINISTERIO DEL INTERIOR.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita la información referida en el Fundamento Jurídico 5 de la presente Resolución.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo de 10 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información remitida al Reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2, de la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.