Reclamación contra la inadmisión de una solicitud de información sobre contratos adjudicados entre 2000 y 2005

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada mediante escrito con entrada el 6 de febrero de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, se solicitó al MINISTERIO DE FOMENTO, con fecha 3 de noviembre de 2016, y al amparo de lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno la siguiente información:

Los contratos adjudicados por el ministerio de Fomento entre los años 2000 y 2005 especificando la entidad adjudicadora, el objeto del contrato, el tipo de tramitación, el presupuesto base de licitación, la fecha de la adjudicación, el nombre del adjudicatario o contratista y el importe de la adjudicación. Si no fuera posible poder acceder a la información requerida en el caso de los contratos menores, solicitaría la que fuera posible de los mismos. En caso de no existir o de que haya una justificación para no entregar estos datos, solicitaría los datos de los contratos publicados en la plataforma de contratación del Estado, publicados en el Boletín Oficial del Estado o que se hayan realizado por compra centralizada. Agradecería que me remitieran la información solicitada en formato accesible (.csv, .txt o .xls).

2.

Mediante resolución de 23 de enero de 2017, el MINISTERIO DE FOMENTO indicó al solicitante lo siguiente:

Con fecha 12 de enero de 2017 esta solicitud se recibió en la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 para su resolución.

De acuerdo con la letra c) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando sean relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.

Una vez analizada la solicitud, esta Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda considera que la misma incurre en el supuesto contemplado en el expositivo precedente toda vez que los contratos adjudicados por el ministerio de Fomento entre los años 2000 y 2005, sobre las que se solicita información, han sido adjudicados por diversos órganos de contratación no existiendo en el ámbito de esta Secretaría de Estado un repositorio de información centralizado que contenga la información requerida, lo que obligaría para proporcionarla a realizar necesariamente una labor previa de reelaboración a partir de la que dispongan al respecto los diferentes órganos de contratación.

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra e) el artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución.

3.

Con fecha de 6 de febrero de 2017, tiene entrada en este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno escrito de reclamación presentado al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG donde argumentaba lo siguiente:

Con fecha de 3 de noviembre de 2016, se solicitó al Ministerio de Fomento a través del Portal de Transparencia los contratos adjudicados por ese ministerio entre los años 2000 y 2005. El 23 de enero de 2017, dos meses y medio después de realizar la petición, se responde desde la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda que no se admite la solicitud porque la información requiere una acción previa de reelaboración ya que los contratos sobre los que se solicita la información "han sido adjudicados por diversos órganos de contratación no existiendo en el ámbito de esta Secretaría de Estado un repositorio de información centralizado que contenga la información requerida".

En primer lugar, la petición de información fue dirigida al Ministerio de Fomento y no a una Secretaría de Estado en concreto de la que se entiende que no tiene ese repositorio.

Segundo, la petición no fue respondida en el plazo acordado por la ley de Transparencia, toda vez que en ningún caso se informó de la necesidad de una prórroga para acordar, finalmente, la desestimación del acceso a la información.

Tercero, en la propia petición de información, se le decía al Ministerio de Fomento que en caso de no poder acceder a la información completa, remitiera la información que obrase en su poder por haber sido ésta remitida al Boletín Oficial del Estado o recogida en la Plataforma de Contratación del Estado o llevada a cabo por compra centralizada.

Entendiendo que el Ministerio sí tiene acceso a esta información por haber sido esta fiscalizada en esos años y que tiene que haber constancia de lo solicitado por aparecer esta información en los lugares indicados, solicito la reconsideración de la petición.

4.

El 7 de febrero de 2017, este Consejo de Transparencia remitió el expediente de reclamación al MINISTERIO DE FOMENTO para que por dicho Departamento se formularan las alegaciones que se considerasen oportunas. Las mismas tuvieron entrada el 20 de febrero de 2017 y en ellas se indicaba lo siguiente:

1. La petición de información fue dirigida al Ministerio de Fomento, donde se asignó inicialmente a la Inspección General, posteriormente a la D.G. de Programación Económica y Presupuestos, de nuevo a la Inspección General y finalmente a la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda el 12 de enero de 2017. Por tanto, han sido varios los órganos administrativos que han valorado la competencia para responder siendo finalmente asumida esta por la propia Secretaría de Estado, que dictó la correspondiente Resolución sobre la que se hace la reclamación.
2. La Resolución se dictó en el plazo que establece el Artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: "un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver". Dicha recepción se produjo en esta Secretaría de Estado, como se ha indicado anteriormente el 12 de enero y la Resolución se emitió el 23 de enero, por tanto dentro de plazo. Por lo demás, el 18 de enero se notificó al solicitante el comienzo de la tramitación a través del Portal de Transparencia, si bien este aparece como "no comparecido" en el apartado de Notificaciones y Comunicaciones de dicho Portal de Transparencia.
3. Aunque el interesado dice en su reclamación que en la solicitud se pedía al Ministerio de Fomento que "en caso de no poder acceder a la información completa, remitiera la información que obrase en su poder por haber sido ésta remitida al Boletín Oficial del Estado o recogida en la Plataforma de Contratación del Estado o llevada a cabo por compra centralizada" en realidad lo que figura en la solicitud de información es: "En caso de no existir o de que haya una justificación para no entregar estos datos, solicitaría los datos de los contratos publicados en la plataforma de contratación del Estado, publicados en el Boletín Oficial del Estado o que se hayan realizado por compra centralizada."
   
   Es importante precisar que, aunque pueda parecer pequeña, existe una considerable diferencia entre solicitar los datos remitidos al BOE o recogidos en la Plataforma de Contratación o llevados a cabo por compra centralizada, a los que se refiere ahora el reclamante, y los datos "publicados en la plataforma de contratación del Estado, publicados en el Boletín Oficial del Estado o que se hayan realizado por compra centralizada" a los que se refería en la solicitud de información, dado que, aunque desde el punto de vista del interesado se trata evidentemente de los mismos datos, no lo son desde el punto de vista del órgano responsable de proporcionarlos. En efecto, mientras que en el primer caso el órgano responsable sería aquel al que se atribuye la remisión de los datos (el Ministerio de Fomento), en el segundo la responsabilidad recaería en el órgano que publica los datos (el BOE, la Plataforma de Contratación, etc.), como así se interpretó por parte de esta Secretaría de Estado al dictar la Resolución reclamada, no estimándose necesario, por otro lado, precisar en la Resolución qué órgano disponía de esos datos ya que el propio solicitante los mencionaba.
   
   No obstante, una vez hecha esta precisión y admitiendo que la solicitud se refería a los datos a los que ahora hace referencia la reclamación, el resultado sigue siendo el mismo, ya que tampoco existe en esta Secretaría de Estado o, si se quiere, en el Ministerio de Fomento, un repositorio de información centralizado que contenga la información requerida ahora por el solicitante ("la información que obrase en su poder por haber sido ésta remitida al Boletín Oficial del Estado o recogida en la Plataforma de Contratación del Estado o llevada a cabo por compra centralizada"), debido a que esa información es proporcionada de forma independiente a los órganos destinatarios por cada uno de los órganos de contratación como parte del procedimiento de contratación y su recopilación para contestar al solicitante sería un evidente caso de reelaboración.
4. Los diferentes órganos de contratación del Ministerio de Fomento están sujetos a la fiscalización que realiza tanto la Intervención General de la Administración del Estado, dentro del procedimiento de contratación regulado por la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y los Reglamentos que las desarrollan. Están también, como no puede ser de otro modo, sujetos a la fiscalización del Tribunal de Cuentas y otros órganos de control, como el Defensor del Pueblo, a los que remiten la información que estos requieren en el ejercicio de sus competencias.
   
   El Ministerio de Fomento, en ejercicio del principio de jerarquía, puede tener acceso a dicha información a través de cada uno de los órganos de contratación pero ello no implica que deba existir necesariamente un repositorio de información centralizado en el que se recoja la información que solicita. Precisamente, procesar la información a la que pueda tener acceso el Ministerio de Fomento remitida a los distintos órganos de fiscalización por los órganos de contratación entraría, una vez más, en el supuesto de reelaboración que contempla el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013 como causa de inadmisión.
5. El propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha interpretado el concepto de reelaboración como causa de inadmisión en diversas resoluciones, indicando que "puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información (.. .)" (Resolución de la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la Reclamación R-063-2016, 12 de septiembre de 2016), que es aplicable, desde el punto de vista de esta Secretaría de Estado, a la solicitud que se reclama.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3.

En primer lugar, y como cuestión preliminar, debe atenderse a una serie de consideraciones formales, relativas a la tramitación de la solicitud de información que ha dado lugar a la presente reclamación.

Así, debe recordarse que según consta en el expediente, la solicitud de información fue presentada por el interesado el 3 de noviembre de 2016. Igualmente, consta, por afirmación de la propia Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, que la entrada en dicho organismo tuvo lugar el 12 de enero de 2017, fecha en la que empieza el cómputo del plazo de un mes previsto en el artículo 20 de la LTAIBG al ser éste el órgano competente para resolver y en aplicación de lo dispuesto por ese mismo precepto.

Es decir, transcurrieron más de dos meses desde la presentación de la solicitud hasta que finalmente fue recibida por el órgano competente para atenderla. Dicho retraso ha sido argumentado por la mencionada Secretaría de Estado en el trámite de alegaciones indicando que la solicitud fue primeramente asignada a otros órganos del MINISTERIO, considerados inicialmente competentes hasta que finalmente la competencia fue asumida por la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda.

A este respecto, no puede obviarse que la tramitación dada a la solicitud de información ha adolecido de una dilación excesiva, cuya justificación no puede encontrarse en que se hubiera valorado la competencia de diversos órganos del Ministerio, sobre todo cuando el objeto de la solicitud era una cuestión tan clara como los contratos adjudicados por el MINISTERIO DE FOMENTO durante los años 2000 a 2005 y cuando consta a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que se sigue un procedimiento de tramitación electrónica de las solicitudes de acceso a la información.

En definitiva, por todas las circunstancias planteadas, este Consejo de Transparencia entiende que la tramitación de la solicitud no ha sido realizada de conformidad con lo previsto en la LTAIBG, que aboga por un procedimiento ágil y sencillo que permita al interesado obtener una respuesta en el plazo más breve posible a su solicitud de acceso a la información.

4.

Entrando ya en el fondo del asunto, el objeto de la solicitud son, como decimos, todos los contratos adjudicados por el MINISTERIO DE FOMENTO en el período que abarca los años 2000 a 2005. La causa alegada por el mencionado Departamento para denegar la información es la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG.

En efecto, el artículo 18.1 c) prevé, entre las causas de inadmisión de una solicitud de información, que la misma venga referida a información para cuya divulgación sea necesaria una actividad previa de reelaboración.

Dicha causa de inadmisión ha sido objeto del criterio interpretativo nº 7 de 2015, aprobado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en ejercicio de las competencias expresamente atribuidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG en el siguiente sentido:

• En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
• Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados en la Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión.

• I. El primero sería la solicitud de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente:

  "Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante".

  No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración.
• II. El segundo supuesto sería el que se refiere a la información que, por contener datos de carácter personal, debe ser "anonimizada" o disociada antes de ser suministrada al interesado o bien que, por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, el acceso sólo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada. Son los supuestos contemplados en los artículos 15.4 —que prevé la anonimización de la información, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas— y 16 de la Ley 19/2013, que prevé el suministro de la información con omisión de aquella que esté afectada por algunos de los límites del artículo 14. En estos casos, y pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos dos supuestos puede entenderse como reelaboración.
• III. Puede ocurrir también que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido. En este caso tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que:

  "Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso".

5.

Para determinar si nos encontramos ante un supuesto de reelaboración, debe recordarse que los datos de los contratos, según los términos indicados por el solicitante, deben referirse a: entidad adjudicadora, el objeto, el tipo de tramitación, el presupuesto base de licitación, la fecha de la adjudicación, el nombre del adjudicatario o contratista y el importe de la adjudicación.

A este respecto, debe indicarse que, según lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y, concretamente, su artículo 53:

1. Con el fin de asegurar la transparencia y el acceso público a la información relativa a su actividad contractual, y sin perjuicio de la utilización de otros medios de publicidad en los casos exigidos por esta Ley o por las normas autonómicas de desarrollo o en los que así se decida voluntariamente, los órganos de contratación difundirán, a través de Internet, su perfil de contratante. La forma de acceso al perfil de contratante deberá especificarse en las páginas Web institucionales que mantengan los entes del sector público, en la Plataforma de Contratación del Estado y en los pliegos y anuncios de licitación.
2. El perfil de contratante podrá incluir cualesquiera datos e informaciones referentes a la actividad contractual del órgano de contratación, tales como los anuncios de información previa contemplados en el artículo 141, las licitaciones abiertas o en curso y la documentación relativa a las mismas, las contrataciones programadas, los contratos adjudicados, los procedimientos anulados, y cualquier otra información útil de tipo general, como puntos de contacto y medios de comunicación que pueden utilizarse para relacionarse con el órgano de contratación. En todo caso deberá publicarse en el perfil de contratante la adjudicación de los contratos.

En definitiva, la información solicitada y, especialmente, los datos concretos de los procedimientos de contratación por los que se interesa el solicitante, forman parte de la información que debe publicarse en el perfil del contratante de cada órgano de contratación. Órgano de contratación que, por otro lado, no tiene por qué ser unívoco para un Departamento ministerial, como efectivamente indica el MINISTERIO DE FOMENTO en su escrito de alegaciones, sino que puede haber una pluralidad de ellos.

6.

Debe también indicarse que la existencia de un perfil del contratante ya venía prevista en la derogada por el Real Decreto Legislativo antes mencionado Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Para complementar dicha previsión, fue aprobada la Orden EHA/1220/2008, de 30 de abril, por la que se aprueban las instrucciones para operar en la Plataforma de Contratación del Estado, en aplicación de la cual dicha plataforma está operativa desde mayo de 2008.

A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, este dato es determinante a la hora de analizar la presente reclamación por la que, no debe olvidarse, se solicitan información de años previos a esa fecha y, concretamente, del 2000 al 2005.

Teniendo esto en consideración, y sin perjuicio de entender que, como ha indicado este Consejo de Transparencia en la resolución dictada en el expediente de reclamación R/0035/2017, que afectaba al mismo órgano administrativo que la actual reclamación, el número de órganos de contratación que disponen de la información no puede entenderse como determinante para considerar que nos encontramos ante un supuesto de reelaboración, ya que en ningún caso la información debe ser creada o preparada ex profeso para dar respuesta a la información, sino que tan sólo debe ser recopilada para ser proporcionada al solicitante. Es decir, a nuestro juicio, la respuesta a la solicitud no exige reelaborar la información que posean los órganos de contratación, sino recopilarla para proporcionar su acceso al interesado; en el presente supuesto la solicitud se interesa por información de contratos celebrados con carácter previo a que la información con el detalle que el interesado solicita debiera ser gestionada y publicada por el órgano de contratación concernido.

Es decir, en este caso no se podría acudir a la Plataforma de Contratación como fuente de suministro de la información requerida porque no existía en la fecha de los contratos objeto de solicitud.

7.

Por otro lado, y aunque se tratase de información que fuera obtenida de los datos remitidos por el MINISTERIO DE FOMENTO a otras vías de publicación como las que indica el solicitante, esto es, el BOE, o hubieran sido objeto de compra centralizada, debe señalarse que este último sistema tampoco se encontraba vigente en el momento en que se celebraron los contratos que se solicitan y que en el BOE no se publican todos los contratos celebrados por los organismos públicos ya que, según dispone el artículo 154 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:

1. La formalización de los contratos cuya cuantía sea igual o superior a las cantidades indicadas en el artículo 138.3 se publicará en el perfil de contratante del órgano de contratación indicando, como mínimo, los mismos datos mencionados en el anuncio de la adjudicación.
2. Cuando la cuantía del contrato sea igual o superior a 100.000 euros o, en el caso de contratos de gestión de servicios públicos, cuando el presupuesto de gastos de primer establecimiento sea igual o superior a dicho importe o su plazo de duración exceda de cinco años, deberá publicarse, además, en el «Boletín Oficial del Estado» o en los respectivos Diarios o Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas o de las Provincias, un anuncio en el que se dé cuenta de dicha formalización, en un plazo no superior a cuarenta y ocho días a contar desde la fecha de la misma. Cuando se trate de contratos sujetos a regulación armonizada el anuncio deberá enviarse, en el plazo señalado en el párrafo anterior, al «Diario Oficial de la Unión Europea» y publicarse en el «Boletín Oficial del Estado».

Esta circunstancia, unida a los argumentos indicados anteriormente, implica a nuestro juicio que el acceso a la información proporcionada implicaría reelaborar la información histórica de la que dispusieran los distintos órganos de contratación del MINISTERIO DE FOMENTO, de acuerdo con los datos concretos mencionados por el solicitante y, por lo tanto, se trataría de un supuesto que se enmarcaría en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG. En consecuencia, la presente reclamación debe ser desestimada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada frente a la Resolución del MINISTERIO DE FOMENTO de 23 de enero de 2017.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.