Solicitud de acceso a informe de impacto ambiental en El Bierzo y desestimación por régimen jurídico específico

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones - Resolución 039/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES, actual MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIÓN, con fecha 12 de diciembre de 2019, la siguiente información:

1º.- Que mediante el presente escrito ¿y de conformidad con la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente debemos formular SOLICITUD DE INFORMACIÓN AMBIENTAL en relación con el "Dictamen del departamento de Medio Ambiente del CIEMAT", de fecha 17 de junio de 2019, referencia P2019/5306 sobre "Análisis de Informe de Impacto Ambiental de Cambio de combustible en una cementera de El Bierzo", al parecer contratado al CIEMAT por la Junta de Castilla y León, sobre la base de las siguientes CONSIDERACIONES:

• PRIMERA. – La Asociación Bierzo Aire Limpio es una entidad con fines sociales y ambientales cuyo fin principal es "Realizar cuantas iniciativas se consideren oportunas para preservar, potenciar y proteger el medio natural del Bierzo, su desarrollo sostenible, la protección de la salud, y aquellas otras que fuera de este ámbito territorial, se consideren de indudable interés medioambiental". Bierzo Aire Limpio constituye parte interesada, estando personada en el procedimiento de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León relativo a dicha "modificación sustancial de la actividad de fabricación de cementos" solicitada por Cementos Cosmos. La entidad que suscribe se haya preocupada por el impacto que pueda a producir en la salud de la población del Bierzo la posible autorización de quema de neumáticos y otros residuos en la cementera Cosmos, propiedad de la multinacional Votorantim, en una zona altamente sensible y delicada. Por tanto, se actúa en defensa de intereses colectivos contra el proyecto, por considerarlo extremadamente contaminante y contrario a derecho, habiendo impugnado sus autorizaciones en la jurisdicción contencioso-administrativa.
• SEGUNDA. – Consulta Ambiental. La información solicitada se realiza en virtud de la normativa en materia de interesados regulada en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, en el Decreto legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León; y especialmente en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Adicionalmente también citamos la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

En concreto, solicitamos:

1. Se nos entregue COPIA DIGITAL del expediente completo y, en especial, toda la documentación referente al encargo, contratación y pago del Dictamen, la identificación de los funcionarios intervinientes, y la documentación aportada al efecto por la Junta de Castilla y León.
2. Se informe y dé traslado de la tramitación y resolución final del expediente.
3. Que se tenga expresamente como interesada a la ASOCIACIÓN "PLATAFORMA BIERZO AIRE LIMPIO" en este expediente y en todos los que inicie el CIEMAT en relación con la quema de neumáticos por Cementos Cosmos y/o instados al respecto por la Junta de Castilla y León.

La información solicitada tiene un contenido ambiental y cumple con los requisitos legalmente establecidos en la citada Ley 27/2006 ya que se trata de un proyecto o posible licencia que puede afectar a la salud, la calidad del aire, la protección de los suelos, etc. Se trata de documentación que necesariamente ha de obrar en poder del CIEMAT y/o del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades. En el caso de que la documentación solicitada obrara en poder de otro órgano de esa Administración pública, resulta de obligado cumplimiento su remisión en virtud al artículo 1. SOLICITO que se tenga por presentado este escrito, y en su virtud, tramite y responda la SOLICITUD DE INFORMACIÓN AMBIENTAL, contestando sobre los aspectos señalados y en especial informando de:

1. 1º.- Se nos entregue COPIA DIGITAL del expediente completo y, en especial, toda la documentación referente a el encargo, contratación y pago del Dictamen, la identificación de los funcionarios intervinientes, y la documentación aportada al efecto por la Junta de Castilla y León.
2. 2º.- Que se tenga expresamente como interesada a la ASOCIACIÓN "PLATAFORMA BIERZO AIRE LIMPIO" en este expediente (procedimiento del CIEMAT EXPEDIENTE P2019/5306) y demás que se inicien en relación con el análisis de cambio de combustible en la cementera Cosmos.
3. 3º.- Que se nos facilite relación de otros informes o dictámenes similares al solicitado, emitidos por el CIEMAT en los últimos diez años.

2. Con fecha 9 de enero de 2020, el MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIÓN contestó al solicitante lo siguiente:

Una vez analizada la solicitud, esta Secretaría General de Coordinación de Política Científica, resuelve lo siguiente:
a) El CIEMAT es un Organismo Público de Investigación, adscrito al Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, con competencia en materia de promoción y desarrollo de actividades de investigación básica y aplicada, innovación y desarrollo tecnológico, en especial en el ámbito energético y medioambiental. El CIEMAT no tiene competencias sustantivas en materia de evaluación de impacto ambiental. La Administración actuante en este procedimiento, con competencia sobre la evaluación del impacto ambiental de la actividad de la citada empresa es la Junta de Castilla y León.
b) Mediante contrato de referencia P2019/5306, se realizó en el CIEMAT un estudio, firmado por el Jefe de la División de Contaminación Atmosférica, remitido a la Junta de Castilla y León con fecha 21 de junio de 2019 y pagado por ésta Administración Pública, con fecha 19 de agosto de 2019.
c) La Junta de Castilla y León, a través de la Consejería de Fomento, es la titular del documento que encargó y que ahora se solicita, siendo el CIEMAT propietario, únicamente, de los derechos de propiedad intelectual del documento.
d) Conforme al artículo 13.2.e) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la documentación solicitada no puede facilitarse, por afectar a los derechos de propiedad intelectual o industrial, sin que conste que el titular haya consentido en su divulgación. Igualmente, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, señala en su artículo 14. 1. j), como límite al derecho de acceso a la Información Pública, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
e) Conforme a lo previsto en el Título II, Capítulo III de la citada Ley 27/2006, el CIEMAT dará traslado a la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, como autoridad pública competente, esta solicitud de información y documentación.
Por lo anteriormente expuesto, procede denegar el acceso a la información y entrega de la documentación solicitada por ser de propiedad de la Junta de Castilla y León, teniendo sólo el CIEMAT derechos de propiedad intelectual.

La normativa vigente en materia de protección de datos (Reglamento 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE; y Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales) es aplicable al tratamiento de la información suministrada en esta resolución, tal y como se especifica en el artículo 15.5 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

3. Ante esta respuesta, mediante escrito de entrada el 15 de enero de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido:

Desconocemos el contenido de este innovador concepto de "propiedad" aplicado por una Administración Pública, el Ministerio de Ciencia, a un expediente de otra Administración Pública, la Junta de Castilla y León (en cuyo expediente, el que suscribe tiene la condición de interesado). No existe tal limitación pues se trata de un contrato entre entes públicos para emitir un INFORME que se integra en un expediente de Evaluación de Impacto Ambiental. Dicho contrato es público y se rige por la Ley. Por tanto, no puede justificarse la denegación de información en el apartado 14.j) de la Ley 19/2013 que protege "el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial" pues no existe tal secreto en este caso dado que el proyecto completo objeto de EIA está siendo sometido a información pública y es plenamente conocido por la ciudadanía.
Por todo lo cual SOLICITO:
1º. Se nos entregue COPIA DIGITAL del expediente completo, incluyendo toda la documentación del contrato de referencia P2019/5306 y, en especial, toda la documentación referente al encargo, contratación y pago del Dictamen, la identificación de los funcionarios intervinientes, y la documentación aportada al efecto por la Junta de Castilla y León.
2. Que se nos facilite relación de otros informes o dictámenes similares al solicitado, emitidos por el CIEMAT en los últimos diez años.

4. Advertidas algunas deficiencias en el escrito de reclamación, se solicitó al reclamante que las subsanara. Realizada la subsanación, se continuó con el procedimiento.

5. Con fecha 29 de enero de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIÓN, a través de la Unidad de Información de Transparencia competente y al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones. La respuesta a la solicitud de alegaciones tuvo entrada el 13 de febrero de 2020 e indicaba lo siguiente:

Una vez analizada dicha reclamación, se trasladan las consideraciones realizadas por el CIEMAT.
Primero: El reclamante alega desacuerdo sobre el concepto de propiedad de un informe realizado por una Administración pública para otra. Sin embargo, en este caso, el informe no se realiza como consecuencia de un convenio de colaboración o de cualquier otro instrumento de colaboración propio de administraciones públicas, sino como consecuencia de un contrato mercantil, con libertad de pactos y sometido al derecho privado, no, por tanto, al derecho administrativo, y para el que la Administración solicitante, en este caso la Junta de Castilla y León, ha pagado un precio de mercado. Esta transacción constituye una prestación de servicios de investigación regulada en el artículo 36 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Se trata de una transacción sólo posible para los Organismos Públicos de Investigación, las Universidades Públicas, Fundaciones del Sector Público y otras entidades dedicadas a la investigación y, constituye una excepción respecto a la normativa general, aplicable a otros organismos autónomos, y sometida al derecho administrativo.
El artículo 36 citado, se contrapone, justamente, con el siguiente artículo del mismo texto legal, que regula, precisamente las publicaciones difundidas en acceso abierto, para marcar la diferencia entre unos y otros trabajos científicos.
Por otra parte, en sintonía con lo anterior, los artículos 53 y siguientes de la Ley 2/2011 de 4 de marzo, de Economía Sostenible señalan que los resultados de las actividades de investigación realizadas por personal de los organismos públicos de investigación son objeto de propiedad industrial, de titularidad de las entidades cuyos investigadores los hayan obtenido, teniendo por tanto, los derechos de explotación. La transmisión a terceros de estos resultados se rige por el derecho privado mediante contraprestación que corresponda a su valor de mercado, que en este caso, es el que ha pagado la Junta de Castilla y León como receptora de esta información científica. Con el pago, se traslada la propiedad industrial del organismo de origen al organismo receptor, siendo ahora la Junta de Castilla y León la propietaria de estos informes que el reclamante solicita.
Segundo: Señala una serie de normas vinculadas con los derechos de los ciudadanos a obtener información de contenido medioambiental y de relación como interesado en procedimientos administrativos. Por seguir el orden de su exposición, el reclamante señala la normativa de interesados de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Es interesado en cuanto solicita información a la Administración General del Estado, y como tal esta Administración responde a su solicitud, pero esto no le da derecho a obtener información sobre unos informes que, aunque originarios de este organismo de investigación, son propiedad de otra Administración y por los que ha pagado su valor de mercado. Otra cosa es su carácter de interesado en el procedimiento de la Junta de Castilla y León que cita y que, efectivamente, podría otorgarle derechos específicos de conocimiento del expediente completo del estudio de impacto ambiental (EIA), al parecer en desarrollo en esa Comunidad, pero esta condición debería alegarla no frente al CIEMAT, ni frente al CBTG, sino frente al órgano sustantivo que instruye ese procedimiento de EIA. Lo mismo cabe decir respecto a la mención a leyes autonómicas de la Junta de Castilla y León, concretamente, el Decreto legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, cuyo ámbito competencial está en esa Comunidad Autónoma y que, desde luego, no rige para la Administración General del Estado en la que se incardina el CIEMAT.
Respecto a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, tanto el artículo 13.2.e) de la Ley 27/2006, relativo a los derechos de propiedad intelectual e industrial, como el artículo 14. J) de la Ley 19/2013, sobre el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, amparan la negativa a facilitar esa información, cuya difusión, además de tener efectos negativos para el Centro originario de los informes, podría hacer incurrir en responsabilidad.
Tercero: Respecto al posible trámite de audiencia del artículo 19.3 de la Ley 19/2013, no procede, pues se trata de la solicitud de un informe que constituye propiedad industrial, como se ha señalado, con un valor económico, que per se, puede justificar su no difusión. Este documento forma parte del patrimonio inmaterial de otra Administración pública, y sólo esa Administración resultaría competente para difundir ese documento cuando considere que los intereses que cumple son prioritarios frente a la confidencialidad y que la posible pérdida patrimonial de su difusión se ve compensada por el beneficio que supone atender la solicitud de un ciudadano, en un procedimiento ambiental.
Cuarto: Por lo mismo, tampoco cabe facilitarle otros informes similares.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.
3. En cuanto al fondo del asunto, en el que se solicita un Informe de impacto ambiental en base a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hay que tener en cuenta que esta norma define la información ambiental, en su artículo 2.3, como toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:
   • I. El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
   • II. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a.
   • III. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
   • IV. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
   • V. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c, y f.
   • VI. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b y c.
   De la amplitud del concepto de información ambiental contenido en la Ley 27/2006, y en las Directivas Europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE, de las que dicha Ley trae causa, dan buena cuenta diversas Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) como la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó:

   «debe recordarse que en el concepto de ‘información sobre medio ambiente’ la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, ‘incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente’. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos».

   Pero tal pronunciamiento del Tribunal no quedó ahí, ya que fue cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debía ser interpretada en el sentido de si debía ser aplicada a un Informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción. A este respecto, el TJCE afirmó:

   «De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término ‘incluidas’ resulta que el concepto de ‘medidas administrativas’ no es más que un ejemplo de las ‘actividades’ o de las ‘medidas’ a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de ‘información sobre medio ambiente’ una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término ‘medidas’ tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa».

   De este modo, el Tribunal mantuvo que

   «para ser una ‘información sobre medio ambiente’ a efectos de la Directiva bastaba que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituyese un acto que pudiese afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refería la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción».

4. Conforme indica el órgano competente, en criterio compartido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ha de considerarse que es materia competencia de la legislación medioambiental la solicitud de información relativa a un Informe de impacto ambiental - definido como el documento en el que se especifica la información necesaria para evaluar los posibles efectos significativos del proyecto sobre el medio ambiente - por lo que se incluye dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley 27/2006 de 18 de julio. A este respecto, según lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Estableciendo el apartado 3, que: "En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización." Es decir, la LTAIBG reconoce expresamente su carácter supletorio respecto de las materias amparadas por la regulación específica de aplicación al acceso a la información ambiental. Por lo tanto, y atendiendo al objeto de la solicitud actual, debe concluirse que la misma debe ser tramitada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006 antes indicada, incluyendo la aplicación de las vías de recurso previstas en dicha norma. Por ello, se considera que debe desestimarse la reclamación presentada, sin entrar a valorar el resto de las alegaciones presentadas.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada con entrada el 15 de enero de 2020, contra la resolución del MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES, actual MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIÓN, de fecha 9 de enero de 2020.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.