Acceso a las retribuciones del equipo directivo de INECO durante el año 2015

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

RESOLUCIÓN
N/REF: R/0007/2017
FECHA: 7 de abril de 2017
ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación presentada con entrada el 9 de enero de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, con fecha 23 de noviembre de 2016, se dirigió a Ingeniería y Economía del Transporte S.A. (INECO) la siguiente solicitud de información al amparo de lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 10 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:

   Solicito que se me facilite, preferiblemente por medios electrónicos, las retribuciones percibidas por los siguientes cargos de Ineco durante el año 2015:
   
   

   • Dirección Comercial
   • Dirección de Procesos y Servicios Corporativos
   • Dirección de Ingeniería Civil
   • Dirección de Negocio Nacional Aeronáutico y Negocio AMEA
   • Dirección de Recursos Humanos
   • Dirección de Ingeniería de Sistemas
   • Dirección de Negocio Nacional Ferroviario
   • Dirección Económico-Financiera
   • Dirección de Consultoría y Medio Ambiente
   • Dirección de Negocio Nacional Intermodal y Negocio Europa
   • Dirección de Asesoría Jurídica
   • Dirección técnica de Residuos
   • Dirección de Negocio Norteamérica y Centroamérica

   
   Las retribuciones se expresarán por su importe bruto total incluyendo trienios, incentivos o cualesquiera otros complementos recibidos. Si alguna de las personas sólo hubiera desempeñado ese puesto durante una parte del año, se indicará el número de meses durante el que desempeño el cargo.

   La solicitud fue presentada a través del enlace habilitado en la web de INECO para la presentación de solicitudes de acceso a la información.

2. Mediante correo electrónico de 23 de diciembre, INECO, a través de su Departamento de Comunicación, remitió al solicitante lo siguiente:

   Habiendo recibido en fecha de 23 de noviembre de 2016, su atenta solicitud de información a través del buzón de Transparencia que figura en nuestra Web, queremos responder a su petición dentro del plazo establecido.
   
   Solicita usted, en su demanda de información, que se le faciliten las retribuciones percibidas durante 2015 por un número de personas empleadas por Ineco que ostentan distintos cargos dentro de la estructura de la sociedad aunque ninguno de ellos con cargo de Director General ni miembro del comité de Dirección.
   
   Debemos indicarle que su cuestión ya ha sido planteada con anterioridad y ha sido objeto de recurso Contencioso-Administrativo, con resultado en sentencia 138/2016 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Madrid de fecha 17 de octubre de 2016. En dicha sentencia se establece que las personas que se consideran personal directivo son: “aquellas que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad solo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la entidad. Son personal de alta dirección, en los términos del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, a las que también se extiende la obligación de información.”
   
   Por lo tanto, y a la luz de lo establecido en la sentencia arriba mencionada, le indicamos que, en el caso de Ineco las decisiones sobre la gestión de la empresa se toman en el seno del Comité de Dirección de la compañía, el cual se encuentra formado por el Presidente y por los tres Directores Generales, siendo únicamente el Comité de Dirección el que fija los objetivos, las líneas de actuación y marca las directrices que deben ejecutar el resto de empleados. Esto indica que los miembros de dicho Comité son los únicos que tienen autonomía para la toma de decisiones y quienes tienen poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa. Las personas sobre las que usted solicita información no están incluidas dentro de lo que el Juzgado Central número 10 de lo Contencioso-Administrativo ha definido como personal directivo.
   
   Confiamos en que nuestra respuesta resulte suficientemente aclaratoria y agradecemos que haya utilizado los servicios de transparencia de Ineco.

   En la respuesta, transcrita en su literalidad, no se incluían posibles vías de recurso disponibles para el solicitante y, en concreto, no se le indicaba la posibilidad de presentar reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno según lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG.

3. Con fecha 9 de enero de 2017 tiene entrada en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno escrito de reclamación presentado al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG en el que indicaba lo siguiente:

   Solicité a Ineco el salario bruto anual de sus 13 directores durante el año 2015.
   
   Ineco ha denegado la información sin proporcionar ninguna de las causas de los artículos 14, 15 ó 18 de la Ley de Transparencia como argumentación.
   
   Ineco proporciona como único argumento para denegar la información la sentencia 138/2016 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Madrid de fecha 17 de octubre de 2016. Sin embargo, esta sentencia desestimó un recurso presentado por Ineco, y confirmó la Resolución R/0423/2015 del Consejo de Transparencia, por la que se instaba a Ineco a facilitar la información. En la sentencia, el Magistrado-Juez rechazó todos los argumentos de Ineco, que no ha recurrido en apelación, y por lo tanto dicha sentencia no hace más que confirmar que procede conceder el acceso a la información solicitada.
   
   Además, la solicitud de información es muy similar a la que presenté ante Enaire, y que el Consejo de Transparencia también estimó (R/0463/2015).

4. La documentación obrante en el expediente de reclamación fue remitida a INECO al objeto de que por dicha entidad se realizaran las alegaciones consideradas oportunas que consistieron en las siguientes:
   • PRIMERA. Según se contestó, las personas a las que hace alusión en su escrito tienen la condición de empleados de INECO, que ostentan distintos cargos dentro de la estructura de la sociedad, aunque ninguno de ellos con cargo de Directivo, al no tener la condición de Director General, ni miembro del comité de Dirección.
   • SEGUNDA. Hay que recordar que esta cuestión ya ha sido planteada con anterioridad y ha sido objeto de recurso Contencioso-Administrativo, con resultado en sentencia 138/2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Madrid, de fecha 17 de octubre de 2016. En dicha sentencia se estableció que se consideran personal directivo:

     "aquellas personas que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad solo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la entidad. Son personal de alta dirección, en los términos del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, a las que también se extiende la obligación de información."

   • TERCERA. Con fecha 3 de noviembre de 2016, Ineco presentó en el registro de Transparencia, con N° de Reg. 00000934Be1600001824, el escrito de cumplimiento de sentencia, el cual damos por reproducido. Igualmente en dicha fecha se presentó ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid, escrito de cumplimiento de sentencia, aportando la documentación requerida.
   • CUARTA. Con fecha 10 de noviembre de 2016, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid, dictó Diligencia de Ordenación dando traslado del escrito de cumplimiento de la sentencia a las partes para su conocimiento y efectos.
   • QUINTA. Con fecha 17 de noviembre de 2016, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid, dictó Diligencia de Ordenación declarando firme la resolución dictada en el procedimiento, al haber transcurrido el plazo legal sin que contra la misma se interpusiese recurso alguno.
   • SEXTA. Por lo tanto, y a la luz de lo establecido en la sentencia arriba mencionada, debemos reiterar que, en el caso de INECO, las decisiones sobre la gestión de la empresa se toman en el seno del Comité de Dirección de la compañía, el cual se encuentra formado por el Presidente y por los tres Directores Generales, siendo únicamente el Comité de Dirección el que fija los objetivos, las líneas de actuación y marca las directrices que deben ejecutar el resto de empleados. Esto indica que los miembros de dicho Comité son los únicos que tienen autonomía para la toma de decisiones y quienes tienen poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa.
   • SÉPTIMA. Como ha quedado acreditado, las personas sobre las que el solicitante pide información, no están incluidas dentro de lo que el Juzgado Central número 10, de lo Contencioso-Administrativo ha definido como alta dirección o personal directivo y tampoco ejercen funciones de alta responsabilidad.
   • OCTAVA. La presente reclamación tiene la misma identidad objetiva que lo resuelto por la sentencia firme indicada en la alegación quinta, por lo que tiene la condición de cosa juzgada y consecuentemente y según establece entre otras la STC 55/2000, de 28 de febrero, la determinación del alcance que quepa atribuir a la cosa juzgada constituye una cuestión que corresponde a la estricta competencia de los órganos judiciales, solo revisable en sede constitucional si tal interpretación resulta incongruente, arbitraria o irrazonable (SSTC 242/1992, de 21 de diciembre, 79/1193, de 1 de marzo, 92/1993, de 15 de marzo, 152/1993, de 3 de mayo y 43/1998, de 24 de febrero entre otras).

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2

Por su parte, el artículo 2 de la norma, que recoge su ámbito subjetivo de aplicación, prevé que la Ley se aplicará a:

• g) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea superior al 50 por 100.

INECO, por su parte, es una sociedad mercantil estatal dependiente del Ministerio de Fomento a través de sus accionistas: ADIF, ADIF alta velocidad, RENFE y ENAIRE, por lo que le es de aplicación lo dispuesto en la LTAIBG, tanto en lo relativo a las obligaciones de publicidad activa como en el reconocimiento y garantía del derecho de acceso a la información.

3

En primer lugar, y antes de entrar a conocer del fondo del asunto, este Consejo de Transparencia considera necesaria hacer alguna mención a la comunicación dirigida por INECO en respuesta a la solicitud de información presentada.

Así, y como hemos visto en los antecedentes de hecho, el departamento de Comunicación de dicha entidad se dirigió al interesado en respuesta a su solicitud pero, como también se ha indicado en los antecedentes y consta en la documentación del expediente, no se comunicaba al mismo las vías de recurso a su disposición en caso de que la respuesta proporcionada no le satisficiera, como ha ocurrido en este caso.

Por lo tanto, se recuerda a INECO que, aún en su condición de sociedad mercantil, se encuentra plenamente sujeta a las disposiciones de la LTAIBG y, concretamente, a la reclamación en un procedimiento de acceso a la información prevista en el artículo 24 de la norma.

4

Por otro lado, y ya entrando en el fondo del asunto, se considera conveniente recordar parte de la argumentación recogida en la resolución dictada en el expediente de reclamación R/0423/2015 en el que también fue parte INECO y en el que se solicitaba la información retributiva de los miembros del equipo directivo que figuraban como tales en la página web de la entidad:

La norma prevé en su Título I, relativo a la Transparencia de la Actividad Pública, una serie de disposiciones que regulan e incrementan la transparencia de la actividad de los organismos y entidades incluidos en su ámbito subjetivo de aplicación. Estas previsiones se recogen en dos capítulos diferenciados y desde una doble perspectiva: la publicidad activa y el derecho de acceso a la información.

En concreto, el capítulo II del título I, dedicado a la publicidad activa, establece una serie de obligaciones para los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación, que habrán de difundir determinada información sin esperar una solicitud concreta de los administrados. En este punto, se incluyen datos sobre información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística.

Por otro lado, y en el capítulo III de la norma, se reconoce, concretamente en el artículo 12, el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

Esta diferenciación es especialmente importante en el caso que nos ocupa, ya que las sociedades mercantiles con participación mayoritaria estatal están sujetas tanto a las obligaciones de publicidad activa (artículos 6 a 8) como al derecho de acceso a la información. Ello se traduce en que, además de publicar información y, concretamente y por ser el asunto al que se refiere esta reclamación, las retribuciones de los altos cargos o máximos responsables (artículo 8.1 f)), deban también atender las solicitudes de información de los ciudadanos referidas a cualquier contenido o documento que obre en su poder, siguiendo la definición de información pública del artículo 13 LTAIBG antes reproducido.

5

Dicha argumentación fue, efectivamente y tal y como menciona INECO en sus alegaciones, confirmada por la Sentencia Nº 138/2016, dictada el 17 de octubre de 2016 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo.

En dicha sentencia, además de rechazar los argumentos de INECO relacionados con su naturaleza jurídica como sociedad mercantil, precisamente porque su capital así como la mayor parte de los ingresos por actividad son públicos, indicaba lo siguiente:

Tal y como afirma la demandada en su escrito de conclusiones los directores de INECO aparecen en el organigrama de la entidad, en su página web y en la memoria anual de la sociedad. Están publicados en la pestaña “transparencia” de la web institucional de INECO con un enlace vinculado a “directiva”. A través de la pestaña correspondiente a “Organigrama” se accede a la página donde se muestra al presidente y a los 13 directivos con acceso a sus perfiles, conteniendo una fotografía, el nombre y la denominación Director o Directora de cada una de las distintas áreas, bajo el título “conoce a nuestro equipo directivo”. De conformidad por lo tanto con la propia información corporativa publicada por INECO las personas respecto de cuyos salarios se solicita información estarían incluidas en el concepto de personal directivo, directivo, entendido como aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa, y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la entidad. Son personal de alta dirección, en los términos del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, a las que también se extiende la obligación de información.

Como quiera además que la Ley considera como información pública, en su artículo 13, los contenidos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, han de ser incluidas en dicho concepto las retribuciones del personal de alta dirección, siendo por tanto susceptibles del ejercicio del derecho de acceso por cualquier persona en los términos que establece la Ley en su artículo 12.

Debemos distinguir, a la vista de la diferente regulación establecida en la Ley, entre la obligación de publicación de información que pesa sobre INECO, en tanto sujeto obligado por la Ley, en la que estaría incluida la publicación de la retribución del Presidente de INECO como directivo de la entidad (información activa), de la obligación de facilitar el acceso a la información que posean las entidades obligadas a quienes así lo soliciten información entre la que se encuentra la relativa a las retribuciones percibidas por el equipo directivo en los términos de su artículo 13 (derecho de acceso a la información).

... los salarios de ambos, Presidente y Directivos, constituyen la información a que se refiere el artículo 13 de la ley, que resulta relevante para que los ciudadanos, en concreto el solicitante, puedan conocer cómo se manejan los fondos públicos que configuran íntegramente el capital social de INECO, así como la parte más relevante de sus ingresos.

Por lo demás en el artículo 14 se exige la motivación precisamente para la aplicación de límites a la facilitación de información no a la solicitud. Respecto de la ponderación, en la resolución se expresan los criterios fijados con la Agencia Española de Protección de Datos, en materia de retribuciones para proteger la privacidad de los interesados, de los que se desprende que sí se ha realizado una valoración seria de los intereses que pueden entrar en conflicto para determinar las pautas de actuación que se han de seguir ante una concreta solicitud.

6

Teniendo en cuenta los términos en los que se pronuncia la sentencia reproducida, y a pesar de que INECO parece vincular, tanto en la ejecución de la misma como en las alegaciones realizadas en la presente reclamación, a que se trate de personal encuadrado en el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades y a que formen parte del Comité de Dirección de la entidad, lo cierto es que las personas cuyas retribuciones se solicitan se consideran en la propia página web de INECO como el equipo que integra dicha entidad por lo que se le aplicaría lo dictaminado en la sentencia antes reproducida.

Así, debe tenerse en cuenta que la propia entidad califica a dichos empleados como responsables de unidades orgánicas con rango de Dirección y que se entiende que, precisamente por ser titulares de dicha unidad, sus datos, incluidos sus perfiles profesionales, son publicados en la web corporativa de INECO.

A este respecto, y para fijar en lo posible una semejanza con los puestos del sector administrativo al que se refiere el criterio antes reproducido y reiteradamente mencionado, no debe dejarse de lado que la consideración de directivo o responsable de una unidad con rango de Dirección General implica a efectos administrativos, la titularidad de órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas (artículo 66 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público). Asimismo, y dependientes directamente de los Directores Generales, la misma norma prevé la existencia de Subdirectores Generales, responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General (artículo 67 de la Ley 40/2015). En ambos casos, es decir, tanto respecto de los Directores Generales que, además, a efectos administrativos son considerados altos cargos en el sentido del artículo 8.1 f) relativo a la publicidad activa de sus retribuciones, como de los Subdirectores Generales, el criterio interpretativo antes indicado considera que prevalece la obligación de transparencia respecto de sus retribuciones frente a su derecho a la protección de datos de carácter personal, por el hecho de que éstas provienen de fondos públicos, por la discrecionalidad en la que se basa su nombramiento y por la incidencia del trabajo que realizan en el ejercicio de las funciones por parte del organismo o entidad en el que prestan sus servicios. Estos mismos criterios son de aplicación, igualmente y en función de lo indicado en el criterio, a los empleados públicos de carácter eventual.

No podría argumentarse, por lo tanto, que deben proporcionarse las retribuciones de los puestos antes indicados cuando pertenecen al ámbito administrativo pero no cuando pertenecen al sector público estatal, como ocurre en el caso que nos ocupa, a pesar de que todas las consideraciones respecto de la prevalencia del deber de transparencia y de rendición de cuentas ya mencionadas son igualmente de aplicación.

7

Por otro lado, y más allá de la pretensión de INECO de que sólo los miembros del Comité de Dirección son los únicos que tienen autonomía para la toma de decisiones y quienes tienen poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa, lo cierto es que ni el criterio aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia de Protección de Datos antes reproducido ni, a nuestro juicio, la sentencia ya mencionada dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Madrid establece que deban darse esas condiciones para proporcionar la información sobre retribuciones de personal directivo.

Por último, debe recordarse que, como se ha indicado en la sentencia tantas veces mencionada y tal y como se ha pronunciado el Consejo de Transparencia en numerosas de sus resoluciones, el control del uso de fondos públicos (no puede obviarse que INECO es participada en su totalidad por organismos públicos) es un elemento esencial para garantizar el control de la actuación pública y la debida rendición de cuentas que son los objetivos centrales de la LTAIBG.

8

En definitiva, por todos los argumentos anteriormente expuestos, la presente reclamación debe ser estimada, por lo que INECO debe proporcionar los salarios brutos (incluidos trienios, incentivos o cualesquiera otros complementos) percibidos por el personal de la entidad expresamente señalados en la solicitud.

III. RESOLUCIÓN

Considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la Reclamación con entrada el 9 de enero de 2017 presentada por, , contra Ingeniería y Economía del Transporte S.A. (INECO).

SEGUNDO:

INSTAR a Ingeniería y Economía del Transporte S.A. (INECO) a que proporcione a , en el plazo máximo de DIEZ DÍAS, la información mencionada en el fundamento jurídico nº 8.

TERCERO:

INSTAR a Ingeniería y Economía del Transporte S.A. (INECO) a que, en el mismo plazo máximo de DIEZ DÍAS, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información suministrada.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2, de la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.